今年5月以来，巴中市巴州区结合当前村（居）民自治实际，按照“权责归位、激活主体、细化单元、公约管理”的要求，开展了深入推进村（居）民自治试点工作，进一步激发了广大村（居）民自治活力，有效探索出了新时期村（居）民自治的新路径。
一、 工作动因和认识
（一）动因
巴州区辖48个乡镇、3个城区街道办事处，799个村、85个社区居委会，总人口136万，其中社区居民21万、村居民115万。近年来，我区以开展和谐社区示范区创建活动为契机，按照“居民自治、管理有序、治安良好、环境优美、文明祥和”的要求，切实加强村（居）民自治工作，2007年顺利通过了全省和谐社区示范区验收。但随着市场经济的发展和改革开放的深入，许多社会组织功能发生深刻变化，大量新生社会事务相继涌现，村（居）民自治工作亟待进一步加强。特别是一些行政组织伸手太长、自治机构行政化倾向严重、村（居）民自治主体意识不强等问题大量存在，导致政府费力不讨好、村（居）委会左右为难、群众冷漠不关心，对一些本应自行解决的问题，群众不参与、不支持、不配合。如在城乡环境综合治理中，由于群众主体作用没有充分发挥，全面推进十分困难。面对这些情况，如何进一步深入推进村（居）民自治，切实调动群众自己管理自己事务的主动性、积极性、创造性是基层政府工作面临的一个重要课题。
（二）认识
——深入推进村（居）民自治是经济社会发展的客观要求。随着经济的转型和社会的发展，村（居）民的政治、社会生活发生了根本变化，大量的“单位人”向“社会人”转变，下岗工人回到社区、进城人员入住社区、单位退休职工回归社区、创业人员进驻社区，农村和社区居民的构成元素呈现出了多元性、复杂性、流动性的新特点，人们的社区归宿感进一步增强，群众利益与社区治理的关系越来越密切。一些过去由单位或政府承担的社会职能逐步分离出来，进入庞大的社会系统，这就需要村（居）委会去承接，广大村（居）民去参与。加之由于物质生活水平的提高，人们在社会安全、精神文化、人际交往、生态环境等方面的需求急剧扩长，只有实行村（居）民自治才能及时、准确地反映、表达和满足广大村（居）民的多元化需求。同时一些法律本身不尽完善，社会事务管理中存在许多“有法无法”现象，客观上需要加强村（居）民自治去弥补。
——深入推进村（居）民自治是构建和谐社会的有效载体。社区和谐是社会和谐的基石，没有社区的和谐就没有整个社会的和谐。推进和谐社区建设需要全体村（居）民积极参与配合，必须坚持以群众为主体、以服务为核心、以自治为目标，合理配置社区资源、有效化解矛盾纠纷，只有这样才能营造环境优美、治安良好、生活便利、关系和睦的社区环境，才能加快整个和谐社会的建设进程。
——深入推进村（居）民自治是转变政府职能的具体体现。
长期以来，由于政府职能转变不到位，乡镇政府和城区街道办事处对村（居）民自治性社会事务管得过多，对村（居）委会工作干扰太大，村（居）委会如同基层政府的“腿”，每天都为完成上级政府分派下来的、大量的、无休止的、重复的任务而奔波，导致村（居）民自治行政化倾向突出，从而形成“政府大包大揽苦不堪言、社区埋头做事两头受气、居民袖手旁观说三道四”的怪圈。因此，必须进一步转变政府职能，按照“小政府、大社会”要求，切实界定政府公共管理职能与村（居）民自我治理功能的范畴，不断将更多事关居民切身利益的社会事务交还村(居)民实行自治，让其从繁杂的行政性事务中解脱出来，以更多的精力、更大的力度，组织实施好村（居）民自治，管理好自己的事务。
——深入推进村（居）民自治是激发主体活力的根本手段。
村（居）民是自治的主体，其参与程度是衡量自治水平高低的重要标志，没有主体的参与，自治就是一句空话。但多年来，一些村（居）民和辖区单位的社区观念不强、自治意识淡薄，对自己的事情不关心、不参与，只讲享受、不讲奉献，只讲权利、不讲义务，导致一些公益性事业事难议、议难决、决难行。只有深入推进村（居）民自治，才能提高村（居）民主体意识，激发（村居）民参与社区事务的热情，增强其归属感和责任感。
二、推进模式和内容
按照“强化基层、夯实基础、重心下移、关口前移、居民自治、公约管理”的要求，在充分调研、反复论证的基础上，我区结合不同社区构成特点及自治现状，分别在西城办事处草坝社区、东城办事处北门社区、回风办事处回风社区、清江镇塘坝村进行了四种模式的村（居）民自治试点工作，探索了不同类型社区的自治路径。
（一）城市社区自治模式。城市社区是指辖区以城镇户口居民为主的社区，主要分布东城和西城两个办事处，此次试点工作我们选择了西城草坝社区和东城北门社区。自治的主要内容是四个方面：一是美化社区环境。要求居民搞好家庭卫生，爱护公共卫生和社区环境，自觉实行门前“三包”，不乱堆乱码、乱搭乱建，不乱张乱贴、乱停乱放，不乱扔果皮、纸屑烟头等废杂物，定点定时袋装投放垃圾，不高声喧哗吵闹，不违规养猪及宠物。二是爱护社区设施。不得损坏社区供水、供电、供气、通信、道路、路灯、果皮箱、花木及停车场所、活动中心、健身器材等公共设施。三是维护社区治安。加强矛盾纠纷调处和社会治安维护，做到邻里和睦，尊老爱幼，扶弱济贫；不虐待家庭成员、不称王称霸；不卖淫嫖娼、不吸毒贩毒、不偷不抢；不煽动闹事、不参加邪教组织；不打架斗殴、不无理上访。四是丰富社区文化。积极组织小区居民开展文化体育活动，组建好老年腰鼓队、办好老年活动室，利用广告栏和居民会议，宣传好党的路线方针政策和文明健康知识，加强社区居民道德教育引导。
（二）安置社区自治模式。安置社区是指辖区内居住的属征地拆迁后整体农转非的居民，主要涉及城区回风、南坝、佛阳等社区。此次试点工作，我们选择了回风社区第3居民小组，自治的主要内容是三个方面：一是环境治理。教育居民养成良好的生活行为习惯和文明卫生习惯，完成由农民向市民的转变；搞好社区内公共设施完善和管护，确保正常使用；加强环境卫生自治队伍和公约制度建设，做到有章可循。二是安置分配。组织居民代表或户主充分讨论后制定生产资料安置分配方案，严格按照既定方案在居民的全程监控下进行分配补偿费用。三是财务管理。集体收益统一存入银行专户，使用时实行居委会主任、出纳和居民小组长、出纳四到场四签字。坚持一月一次民主理财会，由居民代表集体现场审查收支情况并签字审核后进行入账，一月公开一次财务，广泛接受居民监督。
（三）涉农社区自治模式。涉农社区是指辖区内既有城镇居民又有农民居住，市民和农民杂居，主要分布城郊结合部和乡镇场镇，我区共有6个城郊结合部社区和73个场镇居委会社区。此次试点工作我们选择了回风办事处回风社区第6居民小组，自治的主要内容是五个方面：一是城乡环境治理。大力整治城郊结合部脏乱差现象，硬化好入户道路；严禁散养家禽家畜，严禁违规排放废水废气废渣；严禁乱倾乱倒生活垃圾、建筑弃土；严禁违章搭建，严禁在街道两旁或干线公路上打晒粮食、堆码柴草。二是计划生育自治。对违法生育行为除配合职能部门给予处罚外，其人口一律不参与生产资料及集体资产分配。照顾生育必须经村（居）民讨论通过，社区居民委员会签字后方可向主管部门申报，否则不予认定。三是集体资产管护。集体山场、河滩、房屋等公共财产不允许任何人侵占、破坏，村民承包的土地、山林不得私自流转、出售或改变使用用途，需开发转让的必须按国家相关政策规定，经村（居）代表大会讨论通过后方可实施。四是流动人口管理。加强外来人口监管，实行建档立卡，出租房屋必须报社区居委会备案，承租户有违规行为的，出租人将承担连带责任。五是矛盾纠纷化解。落实信息联络员，定期开展社区干部“接访下访”活动，主动解决老百姓诉求，确保小事不出居民组，大事不出社区。
（四）农村社区自治模式。农村社区是指辖区内居住的是纯农民，此次试点工作我们选择了清江镇塘坝村。主要自治内容是四个方面：一是环境卫生整治。村民房前屋后、院内屋内保持整洁卫生，坚持每天一小扫、每周一大扫；养成良好卫生习惯，不乱丢、乱扔、乱倒垃圾，一个院户建一个填埋垃圾池；不散养家禽家畜，实行人畜分离，病死家禽就地深埋；严禁占道打场晒粮、堆放杂物和建章建筑。二是村组道路养护。村组公路和入户道路按就近原则，实行农户分段养护，及时清理水沟和路面杂物，确保干净通畅。严禁人为破坏，轻度受损由包段农户及时修复，大型维修整治由全体村民按照“一事一议”的办法解决。三是安全用电管理。遵守安全用电规则，不私搭乱接，不在电力线路下违章建筑，不在电杆上拴牲畜，不在供电设备下堆放杂物，不破坏电力设施，不窃电偷电，落实农电安全服务员，负责搞好低压线路管理维护。四是乡风文明培育。营造尊老爱幼、扶贫助残的良好社会氛围，严禁虐待老人、遗弃子女；加强邻里间矛盾纠纷调处，打击村霸社霸；提倡婚事新办、丧事简办，反对铺张浪费；反对封建迷信，不参加各种邪教组织。
三、主要措施和办法
（一）实施分类指导，注重自治实效。我区人口多、地域广、社区构成复杂，为此我们在经过广泛深入调研和自下而上、自上而下反复讨论的基础上，将全区889个社区分成了8个城市社区、3个安置社区、79个涉农社区、799个农村社区四大类，分别有针对性地选择了1—2个具代表性的社区进行试点。在试点中我区根据不同类型的社区，采取了分类指导、因地施策的办法，突出实效性和操作性，重在解决具体问题。如在城市社区自治试点中着重解决城市管理问题，在城郊结合部社区自治试点中着重解决集体资产分配问题，在农村社区自治试点中着重解决公益设施管护问题。
（二）理顺职能关系，夯实自治基础。要实现村（居）民自治必须切实转变政府职能，给村（居）委会放权减压，增大居民自治空间，这是自治的基础和前提。我区在对社区工作进行全面清理的基础上，进一步明确了政府和社区的职能职责，重点是理顺“四大关系”、明确“四方职责”：一是理顺了区级部门与社区村（居）委会的指导、服务关系，明确了区级部门的社会公共事务管理职能与居委会的社区事务自治职能；二是理顺了乡镇（街道办事处）与村（居）委会的指导、协调关系，明确了乡镇（办事处）的行政管理职能与居委会的自治管理职能；三是理顺了村（居）委会与其他自治组织的指导、监督关系，明确了村（居）委会的主导自治职能与其他组织的辅助自治职能；四是理顺了自治组织与村（居）民之间的服务、指导关系，明确了自治组织的协调组织职能与村（居）民的自治主体职能。在此基础上，我区坚持“权随费走、费随事转”的原则，进一步深化部门服务进社区工作，将救灾救济、劳动保障、统计调查等以前由社区承担的社会管理和公共服务全部收归区级部门，实行区级部门派员坐办或委托社区代办；将环境卫生治理、社区治安防范、邻里纠纷调解等社区可以自我调节管理的自治性事务全部交由社区实行自治，实现了行政资源与社会资源整合，政府力量与社会力量互动。
（三）狠抓体系建设，搭建自治平台。一是抓公约体系建设。各个试点社区都根据自身特点，按照“简便、可行、管用”的原则，以社区或物业小区、楼栋为单位，制定了自治公约，实行“一事一约”。回风办事处第3居民组制定的资金分配公约实效管用，避免了集体资金分配中的矛盾纠纷，维护了社区平安稳定。二是抓制度体系建设。各试点社区在充分征求民意的基础上，从决策、执行、监督等层面入手，建立健全了民主决策、居务公开、议事协商、居民大会、服务承诺、工作评议等制度，形成了较为完备的制度体系，进一步强化了自治功效。如东城办事处北门社区推行的“听证会”制度、西城办事处草坝社区的“坝坝会”和“连心卡”制度很受群众欢迎，清江塘坝村推行的“三书一单”（服务协议书、农户承诺书、整改通知书、违约处罚单）制度切实有效。三是抓队伍体系建设。重点加强了三支队伍建设：第一，社区干部队伍。采取从机关中抽调、从大中专毕业生中选聘、从辖区居民中推选等办法，配齐配强社区干部和社区工作者。东城办事处北门社区干部和社区工作者共12名，其中机关下派2名、选聘大专毕业生3名、原居委会干部7名，组建了三委三室。即：执行委员会、协调委员会、监督委员会和申诉接待室、是非评议室、民情恳谈室。第二，志愿服务队伍。组织退休老干部、老教师、低保对象和公益性岗位人员成立志愿服务队，开展环境卫生监督、治安巡逻及纠纷调解等服务，志愿者实行义务服务。如西城草坝社区组建了环境劝导、治安巡逻等六支志愿者队伍。第三，自治组织队伍。以物业小区或楼栋院落为单元，将每个社区细划为若干个自治小区，每个小区成立业主自治委员会，选出楼院长和村（居）民代表，负责组织开展自治活动，管理小区自治事务。
（四）拓宽社区服务，创新自治载体。依托社区中介组织开展便民利民服务，延伸服务领域，满足群众多元化需求。重中之重是搞好了三类服务：一是举办文体活动。各试点社区从丰富群众精神文化生活、提高群众思想道德素质和身体健康水平出发，建立了居民学校、图书室、健身会所，并利用社区广场、绿地和辖区单位资源，举办丰富多彩的社区文化、体育、娱乐活动。重点开展了以“生活奔小康、身体要健康”为主题的健身操、腰鼓表演及“十大孝星”评选表彰、廉政文化进社区进家庭、川剧座唱等多种活动，成立了篮球、乒乓球、羽毛球、门球俱乐部。二是开展维权帮扶。各试点社区建立了法律援助协会、纠纷调解协会、权益保护协会，为受害者提供法律援助、为弱势群体说话撑腰。西城办事处草坝社区的“道德法庭”成立2个月来，就已经为小区居民提供调解服务20多次。三是提供便民服务。主要是养老服务、托儿服务、家政服务、助耕服务等，如西城民工公寓为巴城背二哥提供廉价餐饮住宿服务。
（五）大力宣传引导，形成自治合力。深入推进村（居）民自治是一项系统工程，离不开社会各界的广泛支持，特别是离不开广大村（居）民和辖区单位的积极参与。我区利用村（居）民会议、坝坝会、恳谈会、征求意见单、民主评议表、小区广播栏等多种形式，采取进村入户宣讲、发放村（居）民自治手册、张贴自治公约等多种办法，加强村（居）民自治工作宣传引导，做到了自治法规家喻户晓、人人皆知，在广大村（居）民和辖区单位中形成了“社区是我家、管理靠大家，自己的事情自己办、自己的环境自己管，大家的事情大家商议、大家议定的事情大家执行”的共识，增强了参与自治工作的积极性、主动性。
（六）加大资金投入，强化自治保障。一是增加办公经费。按照社区规模大小和辖区人口多少对村（居）委会办公经费进行了提标并全部纳入财政预算，今年每个社区办公经费分别增加500元，农村社区居委会年办公经费最低不少于4500元、城区社区居委会年办公经费最低不少于1万元。二是提高干部补助。对村（居）委会干部月补助标准进行全面提升，居委会支部书记每月达到1200元、主任每月达到1100元、其他干部每月达到1000元；村委会支部书记每月达到640元、主任每月达到580元、村民小组长每月达到165元。初步制定了村（居）委会干部养老保险、医疗保险方案，想办法解决村（居）委会干部后顾之忧。三是加强阵地建设。我区多渠道筹措资金300余万元，解决了试点社区和城市社区居委会无办公场地的问题。确保城区每个社区居委会办公用房均在100平方米以上。南坝社区自筹资金200余万元，建成了集办公、活动、服务于一体的社区综合楼。
四、初步成效和问题
（一）成效
——村（居）民自治机制更加完善。通过3个月多的试点探索，各试点社区进一步建立健全了村（居）委会议事、居务公开、村（居）民代表会议、村（居）委会工作报告等自治制度和小区物业管理、环境治理、治安巡逻、矛盾纠纷调处等自治机制，初步形成了“党委领导、政府指导、单位参与、社会支持、居民主体、公约管理”的村（居）民自治工作格局。
——村（居）民自治意识普遍增强。通过试点活动的开展，广大村（居）民参与社区事务管理的积极性、主动性大大增强，对社区的归属感、认同感普遍提高，特别是很多老干部、老教师热心参与社区各项自治活动，工作中敢碰硬、敢较真，不讲报酬、不计得失。
——村（居）民自治活力充分激发。在试点中，由于理顺了政府部门与社区居委会各自的职能职责，使得社区居委会得以松绑减压，实现了职能的归位，可以集中更多精力和时间专抓自治工作，极大地激活了村（居）民自治活力。一是社区环境面貌有了极大改观。西城草坝社区富豪小区居民自筹资金3万多元硬化了小区道路、修补了花台，由以前的“脏乱差”变成了现在的“洁净美”。回风社区第6居民小组采取“联户轮流值周、上门现场检查、量化打分考核、分月评选‘红旗’”的办法治理环境卫生，效果十分良好。二是社区治安秩序有了明显好转。邻里纠纷、家庭矛盾等大小事情都在社区、村组内基本得到了及时化解，近期全区的上访信访和治安案件明显减少。三是社区公益设施有了新的变化。以前社区路灯、花草常常遭到破坏，现在居民自觉维护公共设施。清江塘坝村采取村组道路分户分段管护后，道路更加整洁畅通。
（二）问题
——基础设施尚需完善。部分社区道路、活动阵地、文体器材等基础设施还不配套，需要进一步加大建设力度。一些小区没有活动室、会议室，有的连开坝坝会的地点都难找。
——社区服务形式单一。社区服务还停留在传统项目上，且服务水平较低，需要进一步拓展服务领域，提高服务质量，特别是需要培育大量的新型社区服务中介组织，以满足居民日益增长的服务需求。
——经费短缺问题突出。虽然近年来，我区投入社区建设和用于人员补助的资金逐年有所提升，但仍然不能满足社区发展需求，加之大部分社区集体收入匮乏，造成资金缺口很大，导致一些社区公益事业建设举步维艰，社区工作人员待遇普遍偏低，在一定程度上影响了工作积极性。
五、几点启示和体会
——统一思想认识是深入推进村（居）民自治的前提。认识的深度决定工作的力度，深入推进村（居）民自治必须让乡镇政府、城区办事处和社区居委会及全体居民、辖区单位充分认识到社区自治工作在新形势下的极端重要性，努力形成党政重视、社区支持、居民参与的自治工作格局。
——科学确定模式是深入推进村（居）民自治的基础。不同类型的社区具有不同的本质特性，在推进自治中不能搞一个模子，不能搞一刀切。要坚持因地制宜、分类指导，注重实际、讲求实效。
——合理细化单元是深入推进村（居）民自治的关键。我区大部分社区所辖地域较广、人口较多，在合理设施社区规模的基础上要按物业小区或楼栋将社区细化为若干个不同自治单元，结合自治单元实际，推行自治公约管理，进而增强自治的针对性和实效性。
——强化社区服务是深入推进村（居）民自治的根本。社区服务是社区自治的灵魂。卓有成效的服务是社区的生命力、凝聚力、感召力，是团结群众、联系群众的纽带和桥梁，也是自治的平台和载体。服务要全方位、高质量、多样化，既要有面向弱势群体的帮扶服务、又要有面向普通群众的便民利民服务、还要有面向单位的社会化服务，有了这些服务才能够增强居民的安全感、归属感，从而自觉参与自治活动。
——建立长效机制是深入推进村（居）民自治的保障。深入推进村（居）民自治，是一项系统工程，也是一项长期艰巨的任务。推进村（居）民自治必须坚持社区服务的理念、群众参与的理念、法治自治结合的理念，不能寄希望于制定一个自治公约就能解决一切问题，只有坚持依法治理与社区自治有机结合，建立和完善一套行之有效的长效机制，才能确保村（居）民自治深入推进，取得实实在在的效果。
(作者系巴中市巴州区委副书记、区长)