自贡市人大农业与农村委员会
党的十八届三中全会明确赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,为广大农民增加财产性收入拓宽了渠道。在这些赋予的权能中，最普遍最常见的是农村土地承包经营权流转（简称土地流转）。而目前，土地流转还存在管理不到位、行为不规范、效果不明显等问题。为促进农村土地经营权规范有序流转，实现农业增产农民增收，我市人大农业与农村委(简称农委)把土地流转作为监督重点，认真开展调查研究，积极提出建议意见，持续强化监督,促进了全市土地经营权有序流转。
一、深入开展调研，全面了解土地流转情况
深入细致地开展调查研究,全面了解客观真实情况,既是强化监督职能的基础环节,也是查实情况的第一步。市人大农委在考察学习先进地区经验的基础上，组织力量对我市土地流转情况开展专项调研, 先后在各区县和联系点开展抽样实地调研，全面摸清了全市土地流转的现状。我市幅员面积4373平方公里，辖四区2县96个乡（镇），共有1129个行政村，13593个村民小组。农业户数71.53万户，农业人口242.59万，耕地面积206.16万亩，园林地31.1万亩，林地155.15万亩，草地2.41万亩，养殖水面23.23万亩。截止2013年底，全市农村土地流转面积34.85万亩，占耕地面积的16.9%，土地流转涉及农户11.20万户占农业户数的15.66%；涉及农业人口40.52万人占农业人口的16.70%。主要有三种现状，一是从流转方式看：土地流转的主要方式有转包、转让、互换、出租、入股等形式。其中：转包20.32万亩,转让2.25万亩，出租6.12万亩，互换2.03万亩，入股0.44万亩；其它方式流转面积3.69万亩。二是从流转用途看：种植业流转面积15.75万亩，养殖业流转面积7.85万亩，林果业流转面积8.2万亩，其他产业流转面积3.05万亩。三是从流转对象看：组内农户间流转面积10.92万亩，主要是种植粮食和蔬菜等；外来企业流转面积12.8万亩，农民专业合作社流转面积8.5万亩，其他业主流转面积2.63万亩。土地流转金支付方式多采用实物（普通杂交中稻）计算，即以种植粮食为标准，按稻谷计算，一般为田500-800斤/亩.年，土400-600斤/亩.年，以当年九月国家挂牌收购价按实结算支付现金。
二、找准存在问题，针对性地提出解决建议
找准问题，提出意见建议，既是强化监督职能的中心环节，也是找准矛盾和问题寻求出路的第二步。通过调研分析，目前我市土地流转存在的问题：一是流转行为不规范，权益难维护。虽然农村土地流转有相应的法律法规和政策，也有统一的各类土地流转合同范本，但由于部份基层干部群众对其学习不够，知之甚少，掌握不牢，领会不多，未按合同范本签订协议，而是自拟合同较多，使业主与农民的权利义务不对等。在调查中发现：有的业主按有利于自己的条款设计，农户只能被动接受。在签订合同时，有的业主与乡镇农业中心签订，有的业主与村委会签订，有的业主与组或农户签订，还有的业主与农户只有口头协议，没有签订书面合同。农民和业主的权益很难维护，极易引发纠纷。二是监管机构和队伍不健全，监督管理缺失。土地流转工作主要依托乡镇一级人民政府来完成。据调查，1999年我市市、区（县）和乡（镇）三级共有894名从事包括土地流转管理在内的农经工作队伍，但2007年乡镇机构改革后，撤销了乡镇农经站,将农经管理职能并入农业服务中心。到2013年全市市、区（县）和乡（镇）三级仅有25名专职从事农经工作的人员，导致工作质量大打折扣。三是部份业主能力有局限，矛盾较突出。部分业主由于经济能力弱，选项不准，管理水平差，在生产经营过程中不能有效抗拒自然和市场风险，无法履行合同承诺，农民收不到或不能按时收到流转费。个别业主缺乏环境保护意识，在生产经营项目选择和技术能力上不符合要求，造成环境污染，还有一些业主诚信度低，在与村民签合同时约定为农业生产项目，但在实际实施中另搞一套，有“圈地”等待国家重点工程和城市扩建从中渔利的表现，没有坚持“三个不得”原则（土地流转不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地权益），给土地复耕复种带来困难。
针对土地流转存在的问题，市人大农委进行了全面的剖析，提出了相应的对策和建议。一是健全机构、明确职责，提高维权能力。要进一步依法明确市、（区）县、乡镇、村组在农村土地流转工作中的监管职能职责，乡镇应当设立土地承包经营管理机构，配备专门人员，负责土地承包和流转管理工作。要进一步加强培训和宣传，特别是要加强基层干部群众的农村土地流转和合同法相关法律法规知识的培训和宣传，增强广大基层干部群众的法制观念，提高广大农民依法维护自已合法权益的能力。二是健全机制，规范合同，增强监管能力。各级政府要严格执行农村土地流转合同法相关法律法规及政策，制定土地流转管理办法，规范土地流转程序，签订规范流转合同，实行登记制度，在农民自愿的基础上，由村组审核，乡镇备案，不断提高合同签订监管能力。要建立土地流转信息库，切实做好土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作。要加大执法力度，采取有效措施，坚决制止业主改变土地农业用途在流转土地上违反规定大规模修建永久性房屋和基础设施等严重损害村民利益的行为。三是积极探索，创新制度，有效推进流转。进一步明确土地权属，允许农户把土地作为生产要素在市场上依法自由流转，促进农业生产要素优化组合，保障农民权益。探索以土地承包经营权入股等形式的流转，鼓励和引导农民以土地入股农民合作组织，推动农业产业化经营。建立土地流转扶持资金，对全部转出土地的农户给予一定的补助，对采取土地流转合作方式进行规模经营，带动农户增加收入的龙头企业和种养殖大户进行奖励，并从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜。建立农村土地流转准入和保证金制度，有效解决业主因经营不善损害农民利益问题。把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，更有效地促进农村土地流转向前发展。
三、规范流转程序,促进农村土地有效利用
市人大常委会根据农委调研报告，形成了审议意见，并转市政府及相关部门。市政府在市人大大建议的基础上,结合工作实职,制定了《自贡市农村土地流转管理办法》，进一步规范流转程序，土地流转取得明显效果。一是农业产业工人显现，农民增收明显。农民流转出土地后，不但可以获得土地租金，还可以在流转土地上打工获得劳务收入，成为农业产业工人。同时，大量的农村劳动力得到解放，就地、外出务工经商和自主创业人数不断增加，促进了农民增收。据沿滩区统计，全区农村人均耕地0.8亩，流转土地26237亩，流转农村劳动力20619人。农民依靠收取流转费、务工、自主创业等形式，人平每年增加收入3300元以上。荣新集团在贡井区成佳镇流转1000亩土地发展林业，常年吸收流转土地农民30余人，人平月收入1500余元；大安区团结镇土柱村流转土地450亩发展特色水产及乡村旅游，农民人均创收5000元以上。二是生产资源要素激活，产业结构调优。在推进农业产业化经营过程中，农村土地流转起到了引进种养大户、龙头企业，组建一批农民专业合作组织、整合生产资源、激活生产要素的重要作用。近年来，按照“基地+农户+专业合作组织”、“公司+农户”的经营模式，通过农村土地流转，优化土地、资金、技术等生产要素配置，运用先进设备、先进技术，科学管理发展了一大批特色产业。据沿滩区统计，全区引进农民专合社28个，龙头企业37个，其中：100-300亩34个，300-1000亩11个，1000亩以上1个，创品牌6个，产加销一体化经营的5个。荣县充分利用农民土地入股，参与产业发展，在长山、来牟镇农民以土地承包经营权入股四川弘鑫农业有限公司，占股30%，共建万亩油茶产业园区；在保华镇农民以土地承包经营权参股自贡川能投资股份有限公司，占股70%，新建大坝万亩生态养生观光园区。同时，利用专合组织流转农民土地推行“粮经复合”模式，实行稻菜轮作和旱地间作，发展稻菜轮作2.3万亩，“玉米+辣椒”、“花生+辣椒”2万亩，“高粱+再生高粱”1万亩。沿滩区众康专业合作社，流转土地建设了全封闭、智能化的蛋鸡养殖场，创建了“众康”牌鸡蛋品牌，常年聘请当地农民26人进行生产、加工、销售。沿滩区立丰花椒专业合作社在刘山、永安、仙市等乡镇流转土地1700余亩，种植花椒、蔬菜，开设蔬菜超市。农村土地流转推进了我市农业产业区域化布局、专业化生产、标准化管理、规模化经营、品牌化营销的现代农业生产、加工、销售一体化经营模式，调整优化了农业产业结构，促进了农业规模经营。三是农村土地质量提高，“撂荒”土地复耕。规模流转土地的业主，为了提高产量增加收益，多数都投入了大量资金进行护坡及堡坎整治、池塘整治、新建池塘围栏和边坡挡土墙，水源和灌溉条件得到改善，土地质量得到提高。荣县土地流转后，新建、整治山坪塘、囤水田558口，新、改建渠道163.764公里，人均拥有灌溉耕地达到0.55亩。通过土地流转，“撂荒”土地越来越少，截止2013年底我市现有农村劳力154.81万，外出务工经商达81.82万占农村劳力的52.85%，农村外出劳力拥有的承包地，绝大部分通过流转得到有效利用，较好地解决了土地“撂荒”复耕问题。
