广元市朝天区人大常委会
农村产权制度改革是深化农村改革、推动农业现代化、建成全面小康社会的重要途径和主要抓手。2013年以来，朝天区着力开展了农村产权制度改革的基础性工作,并取得初步成效。为进一步推进和深化农村产权制度改革，加快农业现代化步伐，区人大常委会就农村产权制度改革情况进行了专题调研。
一、推进情况及成效
（一）确权登记颁证工作推进扎实。在汪家乡开展并完成了农村土地承包经营权、农村集体土地所有权、农村集体建设用地使用权、农村房屋产权、农村集体林权、农村集体财产产权、农村小型水利工程产权和农村交通设施产权的“7+1”产权确权试点工作。在此基础上，全面开展了农村土地承包经营权确权颁证工作，目前已进入颁证程序；基本完成了农村集体土地所有权确权颁证工作，除17宗争议地外的1454宗集体土地已经全部颁发了所有权证；有序推进了农村集体建设用地使用权调查确权工作，已完成农村宅基地使用权外业调查4万余份，集体建设用地使用权正抓紧开展外业调查；启动了农村房屋产权和宅基地使用权登记工作，已办理登记1000户；完成了农村集体林权换证工作，换证率达100%。农村集体财产产权、农村小型水利工程产权和农村交通设施产权等改革工作也即将全面展开。
（二）现代农业经营模式得到探索。开展土地承包经营权股份合作试点，积极推动“小农聚合”，探索和破解在土地流转问题，促进现代农业发展。全区流转承包土地5万余亩、林地11万多亩，形成家庭农场、专合组织等新型农业经营主体176家。一是试点探索了土地承包经营权作为股份合作的农场模式。在李家乡注册成立了“陶园农场”，实行了“土地为资本、农民作股民，统筹安排、分户实施，统一营销、以户核收，下有保底、按股分红，利益同享、风险共担”的经营模式，尝试解决分散经营效益低、风险高、撂荒等问题。二是引导建设了农村产权作为股份合作的专合组织。在文安乡华洋核桃专业合作社实行了“土地、林山、房产作资本，农民作股东，互相协作，利益同享，风险共担”的经营机制，建立了500亩核桃示范园和50万袋规模的大棚香菇专业性农场。仅在去年的起步阶段，其股东年利润最高的达10多万元、最少的也在3万元左右。
（三）产权流转体制机制初步建立。建立了区土地承包经营权流转交易中心、区林业要素交易市场和各乡镇土地流转服务站。区农村产权综合管理运用平台正在筹建之中，目前已开发了交易系统，落实了服务站用房，硬件设施正在采购之中。规范农村土地流转行为，统一了合同核心条款和文本格式，建立了农村土地流转备案审查制度和纠纷调处制度。
二、存在的主要问题
（一）确权工作压力大。农村产权制度改革情况复杂，面宽量大，是一项政策性很强的系统工程。一是工作任务重。要让所有农村产权达到法律意义上的确实权、颁铁证，短期内难以全面完成。以土地承包经营权为例，其测绘和外业调查量很大，数据处理很多，情况复杂，程序严格，耗时很长，加之举家外出、时间久远等因素，确权的难度极大。二是遗留问题多。农村住房灾后重建实行的“边建设、边报批”政策，使许多受灾重建房未按程序办理相关手续，无法确权登记；村委会办公房、村小学校等使用的集体建设用地，基本上也没有履行报批手续，也难确权登记。三是经费严重不足。以土地承包经营权确权为例，我区有近50万亩耕地，完成其确权登记约需费用1700万元，而上级补助仅每亩10元，仅此经费差口约1200万元。如要全面完成全区农村“7+1”产权确权登记，经费差口将非常之大。
（二）统筹协调较困难。目前，农村产权制度改革从上到下由相关部门各自进行，条块分割，难以协调。一是行业标准要求不统一，成果运用难度大。如国土、林业部门所用的调查比例尺为1:10000，而农业部门所用比例尺为1:1000，形成的成果难以统一，与其他行业部门之间的兼容性较差。二是农村房屋产权确权与宅基地使用权确权颁证不同步。由于这两项产权的颁证工作分别由住建和国土部门实施，两家的上级部门要求不一致，造成农户难以同时获得“双证”，形不成完整的产权。
（三）法律政策不配套。一是相关法规难突破。按现行法律法规，农村宅基地属于农村集体所有，农民只有使用权，没有处置权。其中，土地管理法规定：农村村民在出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准；物权法规定：农村宅基地只能在村集体组织内部流转；担保法明确禁止用集体土地抵押融资，这些都制约了农村宅基地变为有效资本。二是相关政策难突破。农村集体土地登记范围难以确定，造成宅基地登记面积与实际有出入，不利于城乡建设用地增减挂钩的实施；农村集体土地确权颁证软件系统不统一，农村房屋确权登记颁证无规划指导依据，基础工作的难度很大；农村房屋仅限于村集体成员之间转让，加之抵押贷款受限，造成村民办证的积极性不高；林权改革还存在登记不规范、四至边界不清、面积不实等情况。三是平台建设滞后。还存在产权流通市场缺乏，市场主体不明确，评估、交易等中介机构不健全，抵押物价值难确定等问题。
三、工作对策和建议
（一）统筹力量抓保障。一要整合工作力量。按照省、市统一规格，县区应建立农村产权制度改革工作小组，抽调工作能力强、懂农村改革政策的业务工作人员，落实职位和人员编制，设立专门的办公室和工作组，并在各有关部门和乡镇建立相应的工作机构，负责农村产权制度改革工作的统筹协调推进。二要保障工作经费。要多方面、多渠道整合和筹集工作经费，保障农村体改工作顺利推进。三要实行联席会议制度。建立由县区委政府分管领导为召集人、定期召开农村产权制度改革工作联席会议的制度，研究制定改革政策措施，协调解决有关重大问题。
（二）合力推动抓颁证。一要各级高度重视。切实将农村产权制度改革纳入各级党政的重要议事日程和目标考核体系，采取有力措施，予以重点突破。二要打牢颁证基础。要协调各方、密切配合、统筹推进各类产权同步开展“多权同确”。在首先完成农村土地承包经营权确权颁证的基础上，有序跟进、加快推进农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、房屋产权、集体林权、集体财产产权、小型水利工程产权和交通设施产权等确权颁证工作，全面理清、理顺农村产权关系，为全面实现农村产权“还权赋能”创造条件。三要配套政策法规。要针对土地、林地流转难和房屋产权、宅基地抵押融资难等农民财产性收入难的实际情况，组织开展深入调研，配套修订相关法律法规和政策，促进农村产权制度改革真正达到惠农富农目的。
（三）创新机制抓配套。一要进一步探索完善承包土地、林山等农村产权有序有偿流转机制。组织农业、林业、水务、国土等相关部门结合实际和有关法律政策，深入研究流转机制，制定准入准出门槛，在稳定承包权、搞活经营权、保护农民财产性收益的基础上，加快推进其经营权向家庭农场、专业大户、专合组织流转，促进适度规模的现代农业发展。尤其要重点探索和破解土地、林地流转过程中“农民不切实际漫天要价”、“产业发展了农民不增收”等问题，从而真正形成产权盘活、业主发展、农民增收的共赢局面。二要进一步探索健全农村产权投融资及抵押担保政策机制。开展农村产权抵押融资试点工作，研究制定产权抵押融资办法，引导投融资机构到农村开展业务。三要进一步探索建立农村产权继承、流转、抵押（担保）等管理机制。农民变市民后，支持其流转产权，任何单位和个人不得克扣、提留其流转收入；对闲置的农村产权，可按照国家有关标准进行补偿后收储；农村住房、林地等产权应享有继承权，自愿放弃的，应予合理补偿。四要进一步探索建立农村宅基地及房屋产权处置机制。用活“增减挂勾”政策，对有条件、有意愿弃农进城镇的，可以申请退出农村宅基地，在经国土部门规划、农户投资整理、验收合格后，应按有关标准给于补助，既解决工业化、城镇化进程中的用地指标，又能给农民进城购房置业以适度支持；结合户藉制度改革，探索农村房地产市场化机制，允许打破地域和身份的界线，让农村房屋有序转让、抵押、买卖和出租。
（四）搭建平台抓载体。一要加强市场体系建设。建立健全农村产权流转信息网络，搭建县（区）、乡、村三级农村产权交易平台；制定交易规则，规范操作流程和各类产权指导性价格，依法开展农村产权流转合同公证和登记备案工作；鼓励发展农村产权流转中介机构，探索产权流转价值认定办法，规范农村产权流转秩序。二要培育产权市场主体。坚持城乡一体化、产权市场化、管理民主化的改革取向，鼓励、支持社会各界通过资金、技术、品牌、知识产权等要素，与农村集体经济组织和农民合作，大力发展以农村产权为纽带的家庭农场、专合组织等新型农业经营主体，加快现代农业发展步伐。三要建立完善农村产权纠纷调处和仲裁机构。建立完善农村产权价值评估、流转信息、产权交易、产权收储、流转担保、纠纷调处六大流转服务机构和农村产权交易仲裁机构，细化各类产权权属和流转纠纷的调处办法和规定，通过协商、调解、信访、仲裁、司法等多种渠道，依法调处农村产权纠纷，保障产权所有者和使用者的合法权益。
（五）明确目标抓落实。一要明确责任。要按照县区全面深化改革的总体部署、深化农村产权制度改革的实施意见、农村产权制度改革试点的工作方案，把各项农村产权制度改革工作责任细化落实到各乡镇和相关部门。二要加强目标管理。将农村产权制度改革工作纳入乡镇和有关部门综合目标管理，严格考核，逗硬奖惩。三要加强督查督办。要把农村产权制度改革工作作为县区委、政府重点督查督办的事项，跟踪督促检查，及时研究解决发现的新情况、新问题，确保农村产权制度改革工作顺利扎实推进，促进农业和农村经济持续快速健康发展。
