农村产权制度改革是继联产承包责任制、农业税取消后，农村社会的又一次深刻变革，对于激发农村发展活力、解决城乡二元矛盾、促进农民增收致富，具有深远的历史意义。近年来，南充市全面贯彻落实中省部署，将农村产权制度改革作为重点改革事项之一积极稳妥推进，取得了初步成效。但由于改革尚处于起步阶段，各项工作面临诸多困难和问题，必须按照中省部署和要求，积极探索创新，蹄疾步稳推进改革，打通农村产权进入资本市场的绿色通道，实现农村资源—农村产权—农村资本的“龙门三跳”。
一、农村产权制度改革的主要成效
一是变“要我参与”为“我要参与”，产权确权颁证稳步推进。按照政府主导、部门主推、群众主体的原则，采取政府引导定原则、群众自治定方案、集体组织定类型、专业测绘定面积、统一程序定权属、适时组织开展政策评估“五定一评”的办法，在全面推进土地承包经营权、农村房屋产权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、农村集体财产权“五权”基础上，深入开展了林权和小型水利工程确权颁证工作。各地结合实际，充分尊重群众主体地位，充分保障群众的知情权、参与权和决策权，充分发挥农民群众的首创精神和主观能动性，扭转了群众不懂确权、不愿确权的被动局面。比如，阆中市试点村村民议事会和村务监督委员会充分发挥在议事、丈量、指界、协调等方面的作用，助推了“产改”工作顺利推进。西充县采取村党组织提议、村民（代表）会议决策、村委会执行、公开公示、监委会监督的“五步”工作法，有效解决了确权颁证中的权属认定难、工作阻力大等问题。截至目前，全市已全面完成集体土地所有权和林权确权颁证工作；制发试点区域153个村的农村土地承包经营权证5.3万本，涉及土地20.6万亩、农户4.4万户。
二是变“单打独斗”为“联合经营”，新型农业经营主体发展壮大。按照“依法、自愿、有偿”的原则，全力促进农村产权流转，探索出委托代耕、户际联营、租赁开发、大户承包、买断经营、股份合作、合作社经营等流转形式，全市累计流转土地超过150万亩，涉及农户32.1万户，土地流转的质量、规模和效益逐步提升。阆中市瓦店村试行“村社托管、互换土地、建家庭农场”的土地流转模式，106户外出户全部与村委会签订了《农户承包土地代管协议》，将87亩土地进行平等互换，有效破解了土地撂荒和“插花”等问题。西充县双龙桥村将面积8000余平方米的闲置房屋、宅基地使用权租赁给企业进行旅游开发，实现人均增收300多元。随着土地流转步伐的不断加快，规模流转、联合经营逐渐成为土地流转的新趋势，带动催生了一大批新型农业经营主体发展壮大，全市已有320家农业产业化龙头企业，农民合作组织达3153个，业主大户超过8500户。
三是变“向外抽水”为“对内输血”，农村金融反哺能力不断增强。积极开展产权抵押融资试点，不断发展和完善“草根金融”体系，农村资本的留存度不断提高。目前，全市农村金融机构营业网点达到1078个，从业人员1.4万人，分别占总数的68%和63.1%；农村地区存款余额1151.6亿元，贷款余额440.9亿元，分别占全市存贷款总额的54%、45.5%。村镇银行、小额贷款公司、融资担保公司、金融仓储公司等新型农村金融组织达到47家；资金互助社达53个，吸纳农户5983户，吸收互助资金6925万元，累计发放借款5600余万元，有效解决了农村小额贷款问题。同时，各地积极开展农村产权抵押融资试点，阆中市天罡木业利用林权抵押成功融资1000多万元；西充县百科公司通过土地承包经营权抵押成功融资5000万元。据统计，全市累计发放农村产权抵押贷款8000万元，初步形成了政府主动引导、银行积极参与的良好格局。
二、当前农村产权制度改革面临的困难
（一）产权定位不准与权属不清并存。一是土地认定难。1995年第二轮土地承包以来，农村实行“生不添、死不收、婚进婚出均不动”的承包政策，20多年来，新出生人口、婚进人口变动较大，加之举家外迁、自行开垦、村民互换等问题，农村“有人无地、有地无人”现象非常普遍。同时，土地承包过程中，多数地方以产量折算面积进行土地分配，造成实际耕种面积与账证面积严重不符，确权认定十分困难。这些矛盾在城镇周边、交通便捷的村社尤其突出。二是农房确权难。一户多房、批少建多、未批先建、超层超面积修建等情况在农村普遍存在，一些农户在确权时既不愿出示老证件，也不愿到现场，导致房屋确权困难重重。特别是大多数新农村综合体建设，多数存在土地调换现象，导致“房、地不同权”，农房确权颁证的矛盾更加突出。三是投入保障难。从试点情况来看，每个村确权约需经费30万元，仅去年我市“一区八镇九村”试点就耗资上亿元，全市目前仍有5148个农业村需确权颁证，还需财政投入15.4亿元。而上级仅有中央财政对土地承包经营权确权给予10元/亩的补贴，无异于杯水车薪。
（二）土地大量撂荒与低效流转并存。截止去年，我市耕地撂荒面积达90.6万亩，占耕地总面积的20%，少数边远山区甚至达到70%。而目前撂荒土地成功流转的不到1/5，且基本处于自发状态和初级阶段，呈现“五多五少”的现象：一是农民自发多，有组织的少，自发流转的土地占比在60%以上。二是口头协议多，书面协议少，据统计，有40%以上的土地流转没有正式合同保障。三是流入农户多，流入新型经营主体的少，流转入农户（含专业大户）的比重达65.3%，流转入合作社、农业企业以及其他经营主体的比重只有19.8%、8.4%和6.5%。四是零星流转多，规模流转少，目前60%都在农户之间小规模进行，大规模流转仅限于区位、交通、基础条件较好的个别地方。五是谋利益的多，真发展的少，一些土地流转后，业主拿到项目资金就人去楼空，留下“一屁股”遗留问题。
（三）交易体系滞后与法规制约并存。受设施条件、法律法规等因素影响，农村产权交易特别是抵押融资还面临诸多障碍。一是交易平台建设滞后。目前，我市仅顺庆区、南部县、阆中市、西充县、仪陇县建立了农村产权流转交易服务中心，西充县双龙桥村建立了农村产权流转交易服务站，而且大多仅仅是挂牌，尚未真正运转。二是配套体系建设尚未起步。全市没有专业的农村产权价值评估机构和有资质的专业评估人员，资产登记、资产抵押、担保、法律服务、信贷服务、产权变更和争议处理等一系列中介服务也尚未起步，无法承担产权交易流转的实际需求。三是政策法规制约较多。由于相关法律尚未修订，农村产权流转受到多项法律法规的制约。比如，《土地承包法》规定，承包农户可以自愿联合将土地承包经营权入股从事农业合作生产，但《物权法》和《担保法》却没有赋予家庭承包土地经营权抵押和担保贷款的权利。《物权法》规定，农房无法单独作为抵押品，必须“房地一体”，而宅基地使用权却属于法律明令禁止的抵押品。《土地管理法》规定，农村房屋转让受让方必须是同村村民且无房，因此农房只能在村集体内部有条件流转，不允许城镇居民或外村人购买。
（四）产权抵押困难与处置困难并存。由于农村金融机构实力不强，风险防范机制缺失，化险能力较为薄弱，产权抵押和处置难以开展，农村资源难以变现。一是农村金融机构功能弱化。我市在农村设立营业场所的主要有农信社、农业银行、邮政储蓄、惠民村镇银行、中成村镇银行等。其中农业银行属于商业银行，商业资本的逐利性促使其逐步淡出农村领域，转向县域金融；农发行作为唯一一家专业支农的政策性银行，已经逐渐演变成“粮食收购银行”；而作为农村金融主力军的农信社，经营存在地域限制，加之历史包袱沉重，整体实力薄弱，难以满足农村经济发展的金融服务需求。这客观上导致农村金融供给总量不足、金融产品单一、服务质量较差。二是农村征信体系尚不完善。农户容易因种种原因无力偿还贷款，从而形成呆（坏）账，而银行为降低风险，要求抵押贷款必须由担保公司担保，农民不仅要承担过高的利率，还要缴纳担保费用和保证金。比如顺庆区担保公司向农民收取贷款额2.5%的担保费、10-20%的保证金，且贷款利率远高于银行基准利率。三是产权抵押物难以处置。现行体制下，国家对保障农民基本生产生活权利的要求十分严格。对金融机构来讲，承包经营权、宅基地使用权、林权等抵押标的物评估困难、价值不高，如果农民一旦违约，金融机构即使将抵押产权收回，也难以收储变现，成了“烫手的山芋”。
三、深化农村产权制度改革的对策措施
（一）坚持群众主体，加快农村产权确权登记颁证。确权颁证直接关系村社集体经济组织、农民个人的经济利益，政策性、法律性和群众性很强，必须把握好原则性和灵活性，做到尊重历史又兼顾现实，符合群众利益又符合法律规定。一是创新确权颁证模式。坚持政策底线、法律红线、发展主线，按照中省有关要求进行确权的同时，可采取村民自治、民主决策的办法，因地制宜，合理确权。积极开展农村集体资产股份量化和认定工作，建立集体资产股权认定、股份构成、股权退出机制。二是区别对待遗留问题。对于权属不清、存在争议的资产，在司法途径之外，可以通过召开村民大会决定异议的处理办法确定权属；对于一些涉及历史遗留、矛盾复杂的区域，如近郊城区规划内的农房、城中村等，可以暂缓登记，与下一步新城区建设、老城区改造结合起来考虑。三是规范产权登记管理。设置农村综合产权登记机构，将农村资产确权登记颁证后形成的图、表、卡、册、台账、承包合同和有关法律文书纳入数字化管理，形成市、县、乡镇三级联网的农村资产产权管理信息系统。
（二）加快体系建设，实现资源向资本有效转化。一是建立统一的农村产权交易流转服务平台。成立行政管理监督、市场化运作的农村综合产权交易流转服务机构，负责农村综合产权交易流转信息的收集发布、组织交易流转、提供投融资服务、进行资产处置等。二是打造立体产权交易体系。依托现有的市产权交易中心，成立农村产权交易管理机构，将农村综合产权流转交易业务打包进入其业务范畴。各县（市、区）设立分支机构，乡（镇、街道）设立联络站，形成省、市、县、乡、村一体的农村产权交易平台。三是完善配套服务机制。按照“统一受理、分职履责、归口管理”的运作方式，提供集政策咨询、信息发布、项目包装、组织交易、成交鉴证、价格结算、业务培训、价格指导、资产评估、担保融资、招投标等为一体的一条龙服务。着力健全农村产权价格形成机制，构建科学的农地等级体系，制定基准价格，并在此基础上由市场最终定价。构建农村产权评估、担保机制，大力培育农村产权评估中介组织，推动专业担保公司对农村产权融资进行担保。
（三）鼓励资本下乡，增强金融服务农村发展能力。一是培育农村新型金融组织。深化农村信用社改革，高度重视股权结构和人才结构的优化，将农村信用社分期分批逐步改制为农村商业银行。加大对农业银行及邮政储蓄银行的业务引导，确保其在当地吸收的存款主要用于支持地方经济。鼓励社会资本、民间资本和城市商业资本参股入股农村金融，大力发展农村小额贷款公司、农业融资担保公司。推广惠民村镇银行做法，加快农村资金互助组织发展，适当扩大互助组织面、提高政策性注资比例。二是创新农村金融产品。根据农村专业合作社、种养大户、家庭农场、龙头企业等主体的经营特点及资金需求状况，量身打造新的信贷产品。除开展土地产权、房屋产权、林权抵押贷款外，积极探索农村土地经营权抵押贷款、粮食直补资金担保贷款、农村土地流转收益保证贷款、鲜活农产品抵押、合作社创业带头人贷款、农民工信用卡透支贷款、保单质押贷款等多种方式。三是在抵押融资上大胆突破。加强与银行机构及评估公司等中介机构合作，借鉴现有成熟的不动产抵押贷款流程经验，提高融资效率。借鉴武汉 “交易—鉴证—抵押”的模式，加大对土地流转经营主体服务力度，经管部门对土地流转进行前置审批后，产权交易所进行信息发布，组织签约，并为受让方颁发农村产权交易鉴证书，受让方凭此鉴证书可申报财政扶持资金和申请抵押贷款。
（四）积极探索创新，不断拓宽土地开发利用方式。加大对农村建设用地和承包地的综合整治力度，通过“先集中、后整治、再流转”的方式，让“生地”变为“熟地”，并通过股份量化的方式进行流转，吸引社会资本参与农业开发和新村建设。借鉴成都金堂县“以地入股，引进社会资本合作建设标准化厂房，实现农村集体经济组织直接供地进行工业园区建设”的经验，通过成立“土地股份合作社”、“资产管理公司”和“社会资本”三个用地主体，合作建立三位一体的利益联结机制。尝试推行运用电子商务平台流转等新方式，参照阿里巴巴 “聚土地”项目模式，将土地流转至电子商务公司名下，土地交予当地合作社生产管理，用户通过网上预约，对土地使用权进行认购，并获得实际农作物产出，使农户除获得土地租金外，参与项目生产环节的农民还可获得工资。
