遂宁市人大农业与农村委员会
农村土地流转是农村经济社会发展过程中产生的一种新型经济形式，是推进土地集约化经营、规模化生产、产业化发展的必由之路。合理有序规范土地流转行为，有利于保护农民土地权益，有利于推动现代农业发展。当前，随着经济社会发展，城镇化步伐加快，面临着农村劳动力缺失、土地抛荒、耕地浪费等瓶颈，以农村土地流转推动现代农业发展尤为迫切。去年上半年，我委对全市农村土地流转的情况进行了专题调查。
一、 我市农村土地流转现状、特点及成因分析
截止去年6月底, 全市现有承包农户77.1万户，农业人口270.4万人，承包耕地面积403.6万亩。土地流转面积达92万亩，占承包耕地面积的23%，涉及农户37.1万户，占总承包农户的48.1%。全市农村土地流转具有以下特点：
1．流转规模较大、流转形式多样、流转对象多元、流转用途广泛。全市土地流转10亩以上100亩以下的17.8万亩，占流转总面积的19.3%；100亩以上的面积达到24.2万亩，占流转总面积的26.3%。全市农村土地流转主要有转包、出租、转让、互换、入股等5种形式。土地规模流转则主要集中在坝地、基础设施条件较好和交通便利的地方。参与农村土地流转的主要对象包括种养大户、农民合作社、农业企业等。流转土地的用途主要有三大类：一是在适合于机械化生产的地区发展机械化种植以水稻为主的粮食作物，二是用于发展大棚蔬菜、水果和中药材等经济作物，三是发展养殖、水产等。
2．土地流转组织形式以集体统一组织为主。随着国家一系列强农惠农政策的出台，部分农民惜地情结增强，加上土地流转供求信息不畅，农户自发流转规模不大且增速缓慢。相当多的土地流转是乡镇政府和村集体为推进农业结构调整和农业产业化经营，发展现代农业，有组织地协调推动实现的。
3．土地流转政府引导作用显著。流转规模较大的，大都是政府做了大量的引导工作，规范程度较高。各区县制定了土地流转管理办法，对区域内的土地流转进行了相应的规范化管理。
4．流转土地主要用于高附加值农业。从调查的情况看，全市流转的土地，特别是由集体统一流转的土地主要用于发展优质经济作物、反季节作物、水产养殖和旅游观光等高附加值农业，很少用于粮食种植，非粮化趋势明显。
根据调查的情况来看，有相当一部分农民愿意将土地流转出去。导致农村土地流转的原因很多，归纳起来，主要有三点：一是土地经营收益下降加速土地流转。由于各种农业生产资料价格水涨船高，不少土地零星分散不利于农业机械集约耕种，劳动力成本增加，使得土地经营成本显著提高。二是劳动力转移加速土地流转。近年来，农村劳动力转移速度明显加快，务工收入成为农民增收的重要来源。农村劳动力的大批转移，导致农村大量土地无人耕作和管理，土地流转已成为必要。三是产业结构调整加速土地流转。随着农业产业化速度加快，更多的土地向龙头企业、合作社和种植大户集中。
通过土地的流转，给农村带来了四个新变化，对发展农村经济、增加农民收入、提高农业效益产生了积极作用。一是促进了传统农业向现代农业的转变。农村土地流转催生出一大批新型农业经营主体，他们通过土地基础设施的改造、机械化作业，大大提升了土地的生产效率。2013年遂宁首个家庭农场—绍兵家庭农场在安居区三家镇土城村注册成立，农场主旷绍兵将撂荒的土地进行流转，购置了拖拉机、稻种催芽机等农业机械，实行水稻育苗、插秧、灌溉、植保、收获的全程机械化作业。大英县一年内涌现出13个家庭农场，经营土地面积达0.29万亩。二是减少了农田撂荒现象。农村青壮年的大量弃耕外出，打破了长期稳定的农村劳动力结构，农村部分土地长期撂荒。土地流转出来后，农户既能获得稳定的租金收入，又能避免撂荒现象，解决了外出农户的后顾之忧。船山区河沙镇三元桥村2009年在土地流转给翔泰公司以前撂荒地达30%以上，全村土地整体流转后再也没有撂荒地，射洪县太乙镇刘塘村在土地流转前50%的土地撂荒，流转后不到20%撂荒。三是促进了农民收入的增加。土地流转使农民离开土地后有了比较稳定的经济来源，部分农民在租用土地的企业和业主打工，且粮食补贴资金归原承包户所有。四是有利于生产要素的优化配置。土地流转可以更好地促进生产要素的优化配置，促进农业资源开发。一些工商资本和社会闲散资金纷纷进入农业生产领域，参与农业开发，有效促进了土地、资金、技术、劳动力等生产要素向种养殖大户、农业企业聚集，优化资源配置。
二、当前面临的主要问题
土地流转是新形势下农村出现的一种新的生产经营方式，由于正处于发育期，难免会出现一些矛盾和问题，主要表现在两方面。一方面，从客观上看，法律法规及政策滞后，不配套。提倡土地使用权的合理流转，一直是中央农村政策的主要内容之一，这在中央一系列农村政策中均有涉及，但比较原则化。对土地流转的管理，从上到下没有具体实施细则，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定，这是当前农村土地流转不规范的一个重要原因。加之，土地流转受相关法规制约。如《基本农田保护条例》规定“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。由于种粮比较效益低，规模流转者多发展比较效益高的林果业甚至非农产业，与该条例明显抵触。另外，我市是典型的丘陵地区，田块小而分散，基础设施薄弱，增加了土地流转成本，加大了规模流转难度。
另一方面，主要表现为：
1．流转行为还不规范。一是多数农户之间的转让、转包，通常只有口头约定，没有签订书面合同；二是有的不按规定签订合同，有的合同条款、标的不明确，不规范，权利义务不对等，有的还显失公平，甚至与现行法律法规相冲突。三是许多合同没有履行备案手续。
2．流转机制还不健全。缺乏中介服务组织，缺乏利益保护机制、风险防范机制。目前，土地流转市场尚未形成,土地流转主要依靠自发进行和政府推动,想转出土地的农户寻找流转对象难度较大,而具有一定规模的种植大户、农业企业却苦于和一家一户的谈判费时费力又不能保证连片发展的规模,使土地流转空间狭窄,流转成本增大,影响了土地流转的速度、规模和效益。加之，流转缺乏中介组织,信息传播渠道不畅,很大程度上延缓了土地流转的进程。土地流转有一定风险,目前还缺乏对农民利益的保护机制。有的业主经营不善，拖欠租金；有的业主改变了原有的地貌环境，一走了之后，复耕费用大，直接损害了农民的利益。
3．监督管理还不到位。乡镇机构改革后，农村经营管理职能弱化，农经管理人员大量流失，线断人散，对土地流转监督管理不到位。土地流转过程中没有相应人员进行管理指导，特别是一些乡镇根本没有专人负责农村承包合同管理工作，对农村土地流转放任自流，流转行为无人监管，无人受理，从而留下许多弊病和隐患。
4．农业贷款融资难、风险防控难。农业规模化生产投入大，周期长，见效慢。大多数业主实力较弱，抵御风险的能力不强，而农业政策性保险、农业融资贷款等扶持政策尚不完善。当前农业保险刚刚起步，还不完善，赔付标准低，难以起到应有的保险作用。规模经营业主缺乏有效抵押物，难以贷款融资。以土地承包经营权、收益权保证贷款尚处于起步探索阶段。
三、几点建议
通过调研，我们得出以下基本结论：（1）我市土地流转工作整体情况较好，但区域分布不平衡，规范化程度也有差别；（2）土地流转出现了一些新情况、新问题，如法律法规和政策滞后，利益保护机制的建立、风险防范问题等，须引起高度重视；（3）农户的土地流转意愿与经济发展水平密切相关，土地流转和规模化经营需要以市场为主导，政府需加强规范化、配套服务建设，提供规范、有序、高效的土地流转服务；（4）如何在规模集中与风险可控、释放活力与强化监督之间的有机协调，是决定土地流转成败的关键。为促进我市土地流转规范有序，我们提出以下几点建议：
1．加大宣传力度，强化典型示范。一要使农户懂政策。要充分利用各种行之有效的形式，加大对《农村土地承包法》、《合同法》以及相关政策法规的宣传，引导农民增强流转土地的自觉性。二要使农户看到实惠。通过土地流转典型的引导，使农户明显地看到流转前后的收益变化，实实在在得到实惠。三要使农户无后顾之忧。建立劳动力输出培训制度，提高就业能力和素质，使外出务工人员就业和收入稳定；健全农村医疗、养老和最低生活水平保障等多层次农村社会保障制度，以代替土地对农民的保障功能。
2．健全管理机构，加强规范管理。要强化县（区）农经站职能，确保包括土地流转管理在内的农经行政管理职能的有效履行。建立健全乡镇农村土地流转服务中心，按照机构改革时编制部门核定的各乡镇农经人员编制数,定岗定员,清理借调人员,充实缺岗人员，保证必要的经费,确保农经行政管理和公益性服务职能的有效履行。要妥处调解纠纷，县级成立农村土地承包纠纷仲裁委员会，各乡镇成立调解委员会，村级设立调解室，建立完善县、乡、村三级农村土地承包经营纠纷仲裁调解体系，明确各自职责，做到三级联动，及时化解因土地流转引起的各种纠纷和矛盾。
3．搭建服务平台，促进规范流转。要建立土地流转备案登记制度、经营业主资质审查制度、风险防范保障制度，推行农村土地承包和流转管理工作流程、窗口设置、信息发布、流转交易、合同格式、合同签订“六统一”管理模式，加大业主经营能力审查和经营情况动态监测力度，为土地流转规范管理奠定基础。依托市农村产权交易中心，加快推进全市土地流转信息化平台建设，形成上下衔接、互成体系的土地流转服务网络。积极发展市场中介组织，使土地流转进入市场，依靠市场调节完善流转机制，降低土地流转成本，促进农村土地流转健康发展。
4．加大扶持力度，促进有效流转。进一步加大项目扶持力度，各级政府充分发挥对农业基础设施建设的主导地位，整合涉农项目、资金，优先向规模经营区域投入，提升机械化、规模化水平，发挥导向作用，推进规模经营。要加强信贷支持，金融部门要对农业规模经营主体给予信贷支持，放宽贷款条件，积极稳妥推进用土地承包经营权、收益保证权进行抵押贷款的支持政策。要建立有效的风险防范机制。对大宗土地流转的业主进行经营能力、资信情况评估，探索由政府、受让业主、农户按照一定的出资比例建立土地流转风险基金，化解农户在土地流转后带来的潜在风险。
5．培育新型农业经营主体，发展适度规模经营。一是大力培育专业大户、家庭农场。引导对土地和农业有深厚感情，有技术、会经营的农民发展规模经营，成长为新时期的“职业农民”。二是大力发展农民专业合作社，提高农民组织化程度和抗风险能力。三是引进、培育、壮大农业企业，加大政策扶持力度，促其健康发展，带动更多农民增收致富。四是积极支持工商资本、社会资金进入农业领域，发展适度规模经营。五是大力发展农业服务组织，重点抓好基层农业公共服务体系建设，逐步改善服务条件，增强服务功能。
