预算监督是地方人大最重要的监督工作，自1979年地方人大设立常委会以来，我国预算监督工作进入一个新阶段。特别是部门预算改革的推进和逐步完善，也为加强人大预算监督创造了条件。本文试就从人大预算监督的工作实践、存在问题及进一步提升监督能力等方面对人大预算监督进行简要回顾和展望。

　　一、30年来人大预算监督实践

　　新中国建立伊始，我国就确立了人民代表大会制度，这为预算制度的民主化、法制化建设提供了良好的发展空间。1979年，五届全国人大对宪法和《地方组织法》进行了修正，规定县级以上的地方各级人民代表大会设立常委会。地方人大设立常委会30年来，随着市场经济体制的逐步建立和深化，随着社会主义法制逐步发展和健全，随着公众监督和参与意识的逐步建立和增强，随着预算改革的逐步推进和预算管理水平的不断提高，人大预算监督工作也取得了长足的发展。主要表现在以下八个方面：

　　1、确定预算编制模式。预算法要求政府预算编制要坚持先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则，要求政府细化预算和提前编制预算；各部门、各单位也应当按照《预算法》的规定编制好部门预算和单位预算，有关部门要按时批复预算、拨付资金等。这些规定，不仅推动了财政预算改革，强化了预算约束的观念，而且为人大行使审查、批准权奠定了坚定的基础。

　　2、明确人大预算审查监督的内容。《预算法》、《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》（以下简称《决定》）、《监督法》等明确规定，除预算收入外，纳入人大监督范围的内容还包括：预算超收入使用、不同预算科目之间的资金调剂、预算调整方案、决算草案、预算执行情况以及预算外资金、政府采购资金等，这些规定，使人大行使预算监督权力的范围更加清晰。

　　3、预算审议程序固定下来。1987年制定的《全国人大议事规则》和1989年制定的《全国人大常委会议事规则》对会议的次数和召开的日期，议案的提出和审议，听取和审议工作报告，质询和发言、表决等，作出了系统的规定。如《预算法》和《议事规则》等专门规定了人大审查、批准政府预算的程序，政府预算从会前预审、初审，到大会期间代表审查、财经委审查，从主席团会议通过审查结果报告，到大会最终表决，政府预算要在人代会上“连闯”大大小小六道“关口”，才能最后获得批准。地方人大及其常委会也相继制定了自己的议事规则。目前，各级人大及其常委会基本上都能按期召开会议，按照程序讨论审议、讨论决定问题。这为人大实施预算监督提供了程序保障。

　　4、预算审议日期确定。过去宪法和法律没有规定每年人民代表大会举行会议的时间。从1954年到1964年的11年间，全国人大开会的时间从1月到12月都有，会期也不固定，这就使全国人大工作非常被动，而且使每年一度必须审查、批准的事项也变得意义不大。从1985年起，全国人大举行会议的时间都在每年的3月份。1989年制定的全国人大议事规则把它确定下来，规定全国人民代表大会会议每年第一季度举行。1982年全国人大组织法规定全国人大常委会会议一般每两个月举行一次，并从八届起一般都安排在双月的下旬举行。地方人大及其常委会的会期制度，也不断健全。

　　5、预算监督组织明确。1982年宪法将原来属于全国人大的一部分职权，交由常委会行使。在全国人大闭会期间，常委会负责审查和批准国家预算在执行过程中所做的调整方案。另外，还增设了专门负责预算审批的委员会——财政经济委员会，1998年又设立其下属的预算工作委员会负责预算监督工作。截止目前，全国各省、自治区、直辖市人大全部设立财政经济委员会，上海、河南、湖北、重庆、四川等许多省市人大常委会单独设立了预算工作委员会，不少地方还成立了预算监督咨询机构，如安徽省成立预算审查监督顾问组，上海建立专家咨询顾问组，河北成立了顾问专家组等，为人大预算审查监督提供了组织保障。

　　6、强调实行预算备案制度。《决定》强调，“要依法执行备案制度”，要求“国务院应将全国人民代表大会授权其制定的经济体制改革和对外开放方面有关预算的暂行规定或条例，中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方返还或者给予补助的具体办法，省、自治区、直辖市政府报送国务院备案的预算的汇总，以及其他应报送的事项，及时报送全国人民代表大会常务委员会备案。”各省、自治区、直辖市出台的地方性法规中，也都对预算备案制度作了明确规定。预算备案制度的确立，提高了人大预算监督的完整性。

　　7、预算监督法律法规逐渐完善。人大预算监督的法制建设是立法工作的一项重要内容。伴随着改革开放30年的历史进程，预算监督方面的法律法规不断完善，尤其是自20世纪90年代以来立法工作的步伐更快，为工作实践提供了法律保障。在诸多相关立法中，最具里程碑式的立法有两部：《预算法》和《监督法》。

　　1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过的预算法，从1995年1月1日起施行。《预算法》是我国第一部预算专门法律，对预算的编制、审批、执行、调整、决算的编制、审批、预决算的监督等都做了较为全面的规范，标志着我国预算管理走上了法制化轨道。

　　2006年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《监督法》，从2007年1月1日起施行。《监督法》是目前最为重要的指导立法监督工作的法律，该法的出台使立法监督预算工作实现了有法可依。《监督法》明确规定“审查和批准决算，听取和审议国民经济计划和社会发展计划、预算的执行情况报告”是人大监督的内容，并专门在第三章对预算监督进行了较为详细的规定，包括对国务院向人大提交预算草案的时间、决算草案的编制形式、汇报预算执行情况时间、预算调整主体、预算审查的重点内容、预算审议意见的处理等。《监督法》关于预算监督的规定更加强调实效。

　　自1999年全国人大常委会作出并通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》以来，特别是《监督法》的颁布，全国各省、自治区、直辖市人大都相继出台了有关预算审查监督的条例、规定或决定，这些地方性法规的出台，表明地方人大预算审查监督法制建设取得较大成就，为地方人大依法履行预算监督职责提供了法制保障。

　　8、人大监督预算的意识增强，质量提高。改革开放以来，随着民主法制建设的进步，人大法定地位的提高，人大对政府预算的监督意识在不断增强。以前人大审批预算是走程序，完全流于形式，人大代表在预算监督中表现常常被谈成是政府报什么看什么，说什么听什么，提什么批什么，最后都是拍拍手鼓鼓掌、通过。近些年来，各级人大预算监督意识逐步增强，对不符合法律规定和政策要求的预算草案由羞羞答答的谈，到敢于理直气壮地监督，敢于说“不”。如广东省人大的预算监督，始终走在全国前列。2001年在广东省九届人大四次会议上，政府首次提交省委办公厅等7个试点单位的部门预算草案，2002年召开的九届人大五次会议，政府提交的预算报告扩展到27个部门，《2002年度广东省级部门预算试点单位预算表》长达144页，2003年省十届人大一次会议，省政府提交囊括省政府所有102个部门的年度预算表，长达605页。30年来，各级人大及其常委会围绕如何履行好监督预算的职权，提高预算监督实效，从预算编制、初审和审批到决算审查等环节入手进行了不断探索，积累了不少好的经验，诸如对预算决算实行审鉴制度，提前介入，为人代会和常委会审批监督预算提供较好的服务等，这些工作都取得了一定成绩，使预算监督工作逐步由程序性监督向实质性监督推进。

　　二、人大预算监督存在问题

　　虽然人民代表大会制度赋予人大崇高的预算监督权，但我国人大预算监督的能力无论从预算监督工具角度还是从预算修正角度看都较弱，监督的力度、广度和深度都同宪法和法律所规定的要求、与全国人民对人大的期望还有相当的差距。

　　1、预算监督认识模糊化

　　人大预算监督过程中存在三个层面的认识问题，一是领导层面上的认识，也就是说，党委、人大、政府负责同志对预算监督的认识还不够，还跟不上形势发展的需要。党委往往直接决定本行政区域内的重大事务，包括预算事务，而且党委的重大决定往往不经过人大依照法律程序讨论和决定，就直接交由政府执行。政府怕预算透明了、细化了，政府权力就没了，担心人大监督多了会产生“越位”。人大有时认为，预算是经政府讨论、党委研究决定的，怕监督多了，与政府搞僵关系，不愿监督，甚至不敢监督。二是政府组成部门对预算监督的积极性不高，自觉接受人大监督的意识不强，更不能主动向人大报告情况，人大监督缺乏必要的信息来源。预算信息缺乏，人大就难以对预算的执行、变更、决算等情况进行全方位、全过程的实质性监督。三是人大自身的认识问题，总感觉到预算监督工作难度大，涉及面广，不好开展，消极监督，或安于现状，懒于监督。

　　2、预算监督程序形式化

　　从部门预算草案的审批来看，部门预算草案编制通常经过“二上二下”编制流程，其中在“二上”过程中，部门预算是经过本级政府审定和核准，同时征得本级党委同意才上报本级人民代表大会的。这样一来，不少人大代表认为，部门预算方案既然是经过党委和政府审定和核准过的，提请人民代表大会审批的预算草案，虽然还没有法律效力，但已明确体现了党的意图，到人大审批不过是为了走足程序，完全是流于形式，没有太大的实际意义。

　　从会议审议时间来看，实际上预算审批程序不得不成为形式化的过程。由于人代会或常委会时间短、议程多，加之政府提交审查的预算、决算草案过粗，因此，代表们或常委们在审议这些草案时，往往表态性语言较多，实质性探讨较少，缺乏针对性和主动性。根本不可能提出一些实质性的审查意见，客观上形成流于形式的程序性监督。

　　3、预算监督内容的不完整化

　　人大预算监督的客体就是涉及政府预算和公共财政的所有项目和所有活动的合法性和合理性，包括预算收支、预算草案、预算执行、预算调整、决算草案等，但现行人大预算监督中，预算收支的不完整性和预算编制的滞后性，使监督到位难。即使是人大对政府预算实行了有限的监督，也往往是对预算内资金监督多，对预算外资金监督少；对本级财政资金监督多，对转移支付资金监督少；对经常性支出情况监督多，对专项支出项目预算的执行情况监督少等。

　　4、预算监督权表面化。

　　按照宪法和相关法律规定，我国人大有多种手段对政府预算进行监督，但总体而言，这些手段并没有发挥应有的威力，从而使人大预算监督权停留在表面。人大拥有的监督方式，具体包括听取和审议预算报告、撤销不适当的决定决议、询问、质询、特定问题调查、执法检查、视察调查等，但在实际操作中，人大运用较多的只是听取和审议预算报告，开展执法检查和视察调查等约束性不强的“非诉讼手段”，而法律规定的如询问、质询、特定问题调查，撤销不适当的决定决议等硬性监督手段却很少使用，甚至在有些地方几乎都没有启用过。这些刚性的监督手段长期躺在文件里不启用，相当于降低了政府预算的违法成本，难以对监督对象起到震慑作用。

　　5、人大代表监督职能软弱化

　　人大代表作为人民的代表，应具备强烈的责任感和使命感，有较高的文化水平和较强的参政能力。但遗憾的是，目前我国有相当一部分人大代表并未起到应有的监督作用。一是多数代表不具备必要的预算监督基础知识和专业知识，缺少预算监督的经验，预算监督能力不高，对财政预算安排、决算如雾里看花，参与热情难以发挥。二是预算信息数据不全，代表缺乏足够的知情权，代表们无从审起，也无法审起，广大代表参与预算监督的作用得不到充分发挥。

　　6、预算监督法律的不完善化

　　人大预算监督存在的另一个重要问题，还在于我国现有的关于人大预算审批监督的法律法规存在很多不完善之处。仅就对立法监督预算较为重要的两部法律——《监督法》和《预算法》而言，虽然他们出台较晚，且经过长时间才出台，但他们仍旧只是原则性的法律，笼统性的法律规定太多，缺乏可操作性，造成了人大对预算实质性监督难。如《监督法》第十七条规定，在预算执行过程中需要作部分调整的，要提请本级人大常委会审查批准。这一规定并没有对“部分调整”进行具体界定，究竟怎么算部分调整？部分调整到什么程度才需要报人大审批？又如我国的《农业法》、《教育法》、《义务教育法》、《科技进步法》等规定的法定支出与《预算法》的规定不符，这些法律相互之间的冲突，使预算安排处于两难的境地，也使人大的预算监督无所适从。再如现行预算监督法律中关于违法责任的规定不明确，处罚力度不够，导致监督缺乏应有的震慑力，削弱了人大的预算监督权等。

　　三、进一步提升人大预算监督能力

　　要加强我国人大对政府预算的监督，更好地实现人大的受托责任和维护公共利益，关键要提升人大对政府预算的监督能力。从长期来讲，加强人大预算监督能力需要政治体制、经济发展以及政治文化等宏观性因素发生相应变化。在短期这些宏观因素都不太可能变动的情况下，可以考虑通过加强预算法制建设、规范政府预算行为、提高人力资源水平及改进监督方法和手段等方面来进一步提升人大预算监督能力。

　　1、加强预算法制建设，实现人大对预算的实质性监督

　　人大的地位是法律赋予的，要行使其监督权还需要法律的支持和保障，完善的法律体系是保证人大预算监督效能充分发挥的法律基础。根据监督立法的现状，完善预算监督法律需强调以下几点：一要以宪法为依据，不能违反宪法精神及具体规定，以强化监督为立法宗旨，将宪法的原则精神加以细化，加强国家权力机关的预算监督职能和最高权力地位。二是要对预算监督主体、监督客体、监督对象、监督方式、监督程序、监督结果、监督效力、责任追究等作出详尽的规定，使之具有可操作性。三是尽快修订《预算法》，清理和完善与《预算法》相关的法律法规的规定，并加快制订计划法和投资法、审计监督条例等配套法律法规。四是人大的监督工作也需要法律来规范，尤其要完善全国人大常委会议事规则等程序性规定，使人大预算监督规范化、制度化、常规化，以提高预算监督的实效。

　　2、规范政府预算管理

　　人大对预算的监督能力不仅取决于自身，还有赖于政府预算的管理水平，如果政府预算水平较高，为人大提供的预算比较全面、真实、详细、透明，那么相应的人大监督也就细致和全面，预算监督的能力就会提高。否则，即使是人大代表和常委会组成人员水平再高，监督能力再强，面对随意估算、透明度不高和“内行人说不清、外行人看不懂”的预算文件也会无从入手。目前，我国政府预算管理各环节，从预算编制、审批、执行到决算都处于较低的水平，这也直接导致人大预算的监督处于较低水平。虽然1999年以来，我国进行了包括部门预算、国库集中收付、政府采购等一系列预算改革，但这些改革大多数是技术性取向，并非监督和控制取向。因此，未来可以考虑按照预算完整性、透明性、具体性、绩效性等监督和控制取向的思路来设计预算改革，为人大监督奠定良好的基础。

　　预算完整性体现为所有预算收入支出都要包含在预算文件中，并在同一时间递交人大审查和批准，地方人大应该要求和支持地方政府坚定不移地推行复式预算和部门预算，为实现全面预算打下基础。全面预算是实现良好人大预算监督的基础；否则，人大只能行使部分预算监督权。

　　预算透明性是现代公共预算的基本要求，其意义在于保障公民的知情权、为预算监督提供前提条件和督促政府更好履行受托责任等三方面。尽管我国的公共预算正在变得越来越透明，但仍有进一步提高的空间。一方面，人大应积极督促和支持政府进一步提高预算的透明度，从过去那种“给什么看什么”转变为主动要求政府向人大和社会提供财政信息。另一方面，人大也可以对社会开放自身的预算监督过程，吸纳公民参与，倾听人民的需要和对政府预算的意见。提高预算透明度有助于政府依法理财，有利于进一步加强人大的预算监督能力。

　　预算具体化或者说预算细化是人大预算监督的前提，过去“看不懂”的主要原因就是预算过粗，全年预算收支仅列出20多个“类级”科目，300多个“款”级、500多个“项”级科目则无法体现，完全由政府主导分配，人大代表根本无法充分知情，甚至不知道哪个部门用多少钱，用来做什么，何谈监督。那么，预算应该具体到什么程序呢？从理论上讲，政府作为纳税人的代理人，有必要将每一笔预算收入和支出的依据及其来源去向和效果通过预算反映出来，鉴于目前的预算管理能力所限，现实中不容易做到这一点，但起码应做到：按预算收支科目细化到“项”级，逐步取消有关部门的预算资金的二次分配权，最终实现财政外部由财政部门一家对预算单位，以利于人大代表及预算工作机构能够对预算进行实质性的审查。

　　绩效预算就是把增加资源分配与提高绩效紧密结合的预算管理制度，绩效预算是公共财政题中应有之义，它强调政府对全体纳税人的责任。预算支出的各项资金，经过预算执行单位的使用，应为公务提供有效的公共产品和公共服务，而且要力求高效。支出绩效不高是我国预算长期存在的一大问题。目前，中央已开始实行支出绩效考评，越来越多的地方政府也开始进行这方面的试点。这一方面为进一步加强人大预算监督创造了条件，使得人大在审查政府预算时可以将绩效审查纳入人大预算审查的范围，对支出进行追踪问效。另一方面也对人大预算审查监督提出了新任务，人大既要督促和支持本级政府的支出绩效评价，又要在支出预算的审查过程中，逐步将支出安排与绩效联系起来。

　　3、提升人大代表监督水平

　　近些年来，随着我国人大代表素质的不断提高，尤其是知识结构的不断优化，人大代表在预算审查监督过程中的作用越来越明显。因此，提高代表的监督水平是地方各级人大充分发挥地方国家权力机关作用的基本条件。第一，从源头上讲，提升人大代表水平需要把好代表“入口”关。如何选拔出符合条件的人大代表并让他们积极、有效地发挥作用直接关系着人大的监督能力。“其所要求的法律、经济乃至其他方面的知识都应当达到专业方面的水平，否则你就看不出问题，做不出判断，提不出意见，监督就难以到位。”①第二，加强代表的责任感和使命感。人大代表代表人民的利益和意志参与行使国家权力，包括对政府预算的监督，人大代表要意识到自己的责任与使命，不断加强对政府“钱袋子”的监督意识，要以对人民高度负责的精神，认真、深入地审查预算，积极发表意见，行使好代表的神圣权利。第三，提升代表的预算监督能力，还必须加强对代表的培训，特别是加强关于人大制度与代表职责的培训，加强代表关于人大预算审查监督知识的培训，给代表们提供较多的参与财政预算方面调研检查的机会。要通过培训，提高代表的预算监督能力。

　　4、改进监督方法和监督手段，增强预算监督实效

　　监督方法和监督手段对于人大的监督能力非常重要，它已成为国际上衡量一国立法机关预算监督能力的重要标准。可以说，只有采取适当有效的监督方法和监督手段，人大才能充分行使其监督预算的职权。因此，加强人大的预算监督能力，必须考虑监督方法和监督手段的选择。在深化行政管理体制改革，加快社会主义法制建设的大背景下，改进人大预算监督方法和手段可从四个方面入手：

　　一是注重调查研究，坚持实事求是。对预算的监督，是法制性、政策性、技术性很强的工作，是直接服务于人民代表大会、人大常委会和本地区经济社会发展的，因此要解决好依法监督，就要按照人大赋予预算工作机构的职能职责，加强调查研究，围绕经济建设、社会发展、人民生活等了解资金供需情况，针对人大及其常委会通过的决议，了解预算执行情况，针对调查中发展的问题进行科学分析，实事求是地归纳总结，客观地作出评价，如实地反映，促进财政改革，促进依法理财，维护法律尊严，维护预算的权威。

　　二是充分发挥审计作用，强化审计监督。回顾我国财政收支审计工作的发展道路，主要经历了从试点到全面铺开，由浅入深，从“上审下”到“同级审”与“上审下”并举的发展过程。在1986年以前，审计覆盖面在10%左右，财政审计处于打基础阶段。1987年到1994年财政审计重点是“上审下”，审计覆盖面在30%左右。1995年《审计法》颁布实施，改变了以往单一的“上审下”制度，财政收支审计开始实行“同级审”和“上审下”相结合的审计监督制度，审计覆盖面基本达到100%，增强了财政收支审计力度，使我国财政收支审计工作由此进入一个新的历史发展时期，预算执行审计成了人大监督政府预算的必要方式和有力手段，向人大提交的审计工作报告成了人大评价政府预算执行工作的一个重要依据，人大可以通过审计工作更好地行使对政府预算的监督职权。各级人大要特别注意监督和推动审计机关提高审计监督的独立性，推动审计机关加强对财政公共资金、政府投资项目、国有资产运营等的审计监督，强化对领导干部的经济责任审计，积极推行对政府部门和重点项目的绩效审计，推进部门审计报告审签、审计结果公告等制度的落实，加大审计监督力度。在实际工作中，人大应进一步加大对审计机关的支持力度，为他们开展工作创造良好的环境，同时也要依法做好对审计工作的监督，推动审计机关不断规范审计行为，提高审计质量，为人大预算监督服务。

　　三是引导并发挥社会监督作用。社会监督是不可忽视的预算监督力量，是人大预算监督的重要补充。社会监督是促进预算领域廉政建设和政府自我监督的必要形式，特别是广播、电视、报刊、网络等新闻媒体的监督，其影响之广、时效之快在预算监督中占有十分特殊的地位，能够发挥不可替代的重要作用。现阶段，我国政府预算缺乏透明度前提下，发挥社会监督作用是十分必要的，也是人大发扬社会主义民主的重要途径。

　　四是注重硬性监督手段的使用。根据《预算法》、《监督法》、《代表法》等相关法律，人大拥有的硬性监督手段有询问、质询、特定问题调查、撤销不适当的决定命令决议、撤职、罢免等。有媒体称地方人大监督存在“软骨病”，就是指人大很少使用或根本不启用硬性监督手段。在当前人大预算监督力度较差的情况下，有必要在适用情况下启用约束性强的硬性手段，这样才能够建立并提升人大监督的权威性。

　　5、加强队伍建设和基础建设

　　监督预算，是一项专业性很强的工作，要求做具体工作的人员必须懂财政，具有经济法律法规的理论和专业知识，有较高的思想素质和专业基础。目前，县（市）这一级人大常委会不同程度地存在着机构不健全、工作人员少、办公条件差、信息资料缺乏、基础建设薄弱等问题。在人大设立预算工作机构，充实力量，专门负责预算监督工作，是加强预算监督工作的重要途径。同时人大从预算监督的同志，要更加努力学习，增长才干，提高素质。只有学好预算知识，熟悉法律法规，练好内功，才能做到对预算的实质性监督。此外，支持和保证人大预算监督工作的有效进行，人大常委会有必要吸收一些精通财政、审计、财务的专业人士，建立预算监督的专家咨询机构，辅助人大监督预算，提高人大预算工作机构专业审查监督的能力，提高人大预算监督的民主性和科学性，这也是加强人大预算监督能力的一个重要方法。

　　注①：肖书生《人大研究》“人大代表素质研究”，2006年12月

　　作者：杨茂生 南召县人大常委会副主任

　　　　　裴志江 南召人大预算工委副主任  高级会计师