2007年5月29日在四川省第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议上
四川省人大常委会副主任 马开明
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
当前，全国和我省经济和社会发展正面临重大转型，节约能源和保护环境这两大任务成为经济可持续发展的重大战略性问题，根据科学发展观和新型工业化的要求，针对当前我省节能所面临的严峻形势和存在的问题，常委会决定于今年4月上中旬对我省贯彻实施《中华人民共和国节约能源法》、《四川省〈中华人民共和国节约能源法〉实施办法》（以下简称“两法”）的情况进行执法检查。常委会领导及主任会议对这次执法检查十分重视，进行了专题研究，作出了部署；省委书记、省人大常委会主任杜青林作了重要批示：“力求取得实效”。执法检查组在听取了省人民政府及有关部门关于“两法”贯彻实施情况的汇报之后，由4名常委会副主任带队，组成4个检查小组（共有20名常委会组成人员、省人大代表、市人大常委会副主任参加），于4月9日至13日对成都、绵阳、德阳、攀枝花及其所辖7个区（市）县进行了执法检查。检查组听取了当地政府及有关部门的汇报，与政府有关部门及企业负责人、节能管理人员和职工代表进行了座谈，实地考察了20家企业，随机抽查、走访了成都热电厂、明达玻璃有限公司等企业以及一些节能管理人员、农户。检查组认为，“两法”贯彻实施以来，各级政府和相关部门做了大量工作，节能工作取得初步成效。但是，当前我省节能形势严峻，在贯彻实施“两法”中也存在不少问题，需要进一步提高认识，采取更加切实有力的措施加以解决。下面，我受省人大常委会执法检查组的委托，将这次执法检查的情况报告如下：
一、贯彻实施“两法”的基本情况
2001年至2004年，我省每万元GDP能耗依次为1.59、1.59、1.75、1.81吨标准煤，单位GDP能耗呈逐年上升之势。近年来，各级人民政府及其有关部门认真贯彻实施“两法”，采取了一些措施，加强了节能工作，2005年全省万元GDP能耗1.53吨标准煤、比2004年下降6.21%，扭转了2001年至2004年万元GDP能耗持续上升的状况，主要耗能产品单耗均有不同程度下降。2006年我省万元GDP能耗比2005年下降约2%，未能完成省十届人大五次会议批准的4%的约束性指标。从检查情况看，省人民政府及其有关部门、所检查的四个市及其所属县（区）、重点用能企业，对贯彻实施“两法”是重视的，做了大量工作，有的市2006年万元GDP能耗下降幅度达7%，超出国家和省上要求的预期目标3个百分点。
（一）加强了领导，全社会节能意识有所增强
省人民政府成立了四川省开展资源节约工作领导小组，省和各市（州）人民政府强化了节能管理和监督工作，建立了相应的节能管理机构。省和自贡市、广元市、攀枝花市，按照法律法规的规定设立了节能监察中心；成都市将能源开发利用与管理方面的职能进行整合，成立了能源办公室，统一管理全市的节能工作。“两法”颁布施行以来，全省坚持开展了一年一度的“全国节能宣传周”活动，各地区、各部门采取多种形式，在机关、企业、院校、社区等场所广泛开展节能宣传活动，举办了培训班，促进了“两法”的宣传和贯彻实施。
（二）制定了一些节能配套政策，规范节能监管工作
省人民政府先后印发了《关于在全省深入开展资源节约活动的实施意见》、《关于进一步加强建筑节能工作的实施意见》；省发改委、省经委等相关部门制定了《四川省固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》、《关于加强全省重点用能企业节能统计工作的通知》等政策性文件。省经委对全省重点用能单位进行了分级管理，加强对年综合能源消耗总量5000吨标准煤以上的1081户企业的节能监督和管理，建立了《重点企业单位产品综合能耗统计报表制度》，对各市（州）年综合能耗(标准煤)3000吨以上5000吨以下的358户重点用能企业，委托各市（州）参照国家《重点用能单位节能管理办法》进行监督管理。所检查的各市也结合自身实际，出台了节能管理政策性文件。
（三）突出重点企业节能监管，工业领域节能取得一定成效
目前工业能源消耗占我省能耗总量的70%左右，省人民政府及其有关部门认真抓了工业领域重点企业节能监管，与列入国家“千家企业节能行动”的39户企业签订了节能目标责任书，由省经委、省统计局、省质监局、省国资委对这39户企业实施节能目标管理。省经委对全省年耗标准煤5000吨以上的重点用能单位以及重点行业、重点领域的部分大型用能单位进行现场节能监察，对检查中发现的违法行为进行了纠正和制止。截至2006年底，全省共关停小火电机组17台，总容量达51.4万千瓦，每年减少标煤耗198万吨。从所检查的情况来看，多数重点用能企业近年来都在节能技术改造方面加大了投入，做了大量工作，节能效果也比较明显，对推动当地完成节能降耗目标起到了重要作用，如攀成钢通过技术改造和工艺更新，吨钢综合能耗由2004年的0.905吨标煤下降到2005年的0.835吨标煤，年降幅7.7%。
（四）努力增加节能资金投入，引导企业技术改造和创新
各级政府及有关部门逐步加大了节能资金投入。2006年，省政府设立了1000万元工业节能专项资金，2007年增加到2000万元，专门用于工业企业节能降耗工作。有关部门连续多年积极向国家争取节能资金支持，2005年省经委从国家争取到国债资金410万元，2006年争取到630万元用于重点项目的节能技术改造。所检查的市、县也安排了一些专项资金支持节能技术改造和科技创新。各级政府及有关部门积极引导企业加强节能技术改造和技术创新。据不完全统计，近年全省实施专门的节能技术改造项目226个，总投资2.1亿元；重点组织实施节能技术改造项目46个，安排技术改造财政贴息（补助）资金2980万元。
（五）积极开展其他领域节能，全社会节能工作开始起步
成都、攀枝花、德阳、绵阳等地在农村重点推广户用沼气、省柴节煤灶、太阳能热水器、地热、秸秆气化，双流等县（区）将农村节能与新农村建设有机结合起来，成效明显。交通运输工程项目执行了节能法律法规规定的可行性研究报告“应当包括合理用能的节能篇（章）”的要求，并经有资质的咨询机构进行评估。一些宾馆、饭店、商厦、学校推广使用了节能灯，并结合自身实际，按照法律法规和政策要求在节能方面做了工作。建筑节能已经起步，2006年全省共有19个城市基本达到“禁实”（禁止使用实心粘土砖）目标；成都市在推动新建住宅和公共建筑严格实施节能50%设计标准的基础上，率先进行了节能65%标准的试点，成都“龙锦慧园”节能65%住宅小区采用节能的维护结构，与未采用节能维护结构的非节能住宅相比，墙体节能造价有所增加，但节电34.8%，节能率达59%。党政机关加大了节能目标考核力度，省政府有关部门出台了《四川省省级机关节能降耗工作目标管理暂行办法》，将对137家省级机关使用水、电、气和燃油进行考核。
二、“两法”实施中存在的主要问题
全省贯彻执行“两法”工作也存在不少问题。
（一）对依法开展节能工作的认识还有差距、节能工作进展不平衡，全社会的能源忧患意识有待进一步增强
2006年我省完成的节能降耗目标约2%，和原定目标4%差距较大，要完成“十一五”规划的节能目标，任务相当艰巨。通过检查，一定程度上反映出一些地方对当前节能形势的严峻性和节能工作的艰巨性认识不足；一些领导干部对节能工作的认识停留在面上，没有从更深的层次深入思考如何开展节能工作。各级政府及其有关部门在汇报中从行政角度谈工作较多，如何贯彻执行法律法规的相关规定较少，一些领导干部对法律法规的具体内容了解、掌握不够，反映出依法开展节能工作的认识有待进一步提高。节能工作开展不平衡，重部署、轻监督检查；对工业领域节能抓得较紧，对建筑、交通运输、商业和民用、农村、机关等领域以及全社会的节能工作重视不够、措施不力；一些地方和部门注重预期性的经济增长目标GDP，对约束性的节能目标落实不到位。“两法”的宣传学习还不够广泛和深入，普法效果不明显，全社会能源忧患意识不强，政府引导、企业为主体、全民参与的节能工作机制没有形成；大多数企业对节能和技术改造工作很重视，但也有一些企业思想认识上存在偏差，认为节能工作成本较高，潜力有限，已经到头了，等等。
（二）依法编制节能降耗规划的工作落实不够，能源统计等基础工作薄弱
由于历史和区位原因，我省产业结构不尽合理，第二产业特别是其中的重化工业、高耗能工业比重过大、增长过快，第三产业与高新技术产业所占比重较低，增加了节能工作的难度。根据法律法规和《国务院关于加强节能工作的决定》的规定，“县级以上人民政府应当编制节能规划”，“各地区、各部门要把实现能耗降低的约束性指标作为本地区、本部门‘十一五’规划和有关专项规划的重要内容”。但是，一些地方和单位对节能规划工作抓得不够，编制节能规划工作落实不到位，除节能总体规划和工业节能规划外，其他领域和行业没有编制专项节能规划；有的地方和单位制定的节能降耗规划太粗，措施不具体，操作性不强，对上年度未能完成节能降耗目标也缺乏相应的后续性弥补措施。
能源消耗统计是节能基础性工作，《节能法》第十九条 规定：“县级以上人民政府统计机构应当会同同级有关部门，做好能源消费和利用状况的统计工作”。在检查中，企业和基层普遍反映，目前能耗标准和统计体系不健全、统计范围较窄。规模以上工业企业能耗统计相对规范，但其他领域和行业能耗标准没有明确规范，统计制度不健全，数据可信度不高，一些地方和部门对社会各行业的能耗情况底子不清，无法考核。
（三）节能资金投入严重不足，以企业为主体的投融资体制尚未形成
我省2001年颁布实施的《〈节能法〉实施办法》第六条 规定：“省人民政府应当在基本建设、技术改造资金中安排专项节能资金”，“市、州、县（市、区）人民政府根据实际情况安排节能资金”。通过检查发现，省政府自2006年起开始设立1000万元节能专项资金，全省多数市、县两级政府尚处于考虑和安排之中。从所检查的4个市来看，有的市（州）自2006年起设立了节能专项资金，有的市（州）计划从2007年开始设立节能专项资金，金额都不大，且多数地方节能资金和技改资金打捆使用，用于节能降耗的资金没有明确划分，有的落不到实处。政府财政资金的导向作用没有充分发挥，金融机构对节能项目的信贷支持力度也不够，一些企业对节能的认识不足、投入资金较少。投入不足已成为当前节能工作的薄弱环节，无论是从节能专项资金设立的时间还是规模上，都与四川这样一个能耗大省所面临的艰巨节能任务不相称。
（四）节能监察力量薄弱，依法开展节能工作的能力需要加强
一是根据我省《〈节能法〉实施办法》第四条 的规定：“县级以上人民政府经济贸易委员会或者同级人民政府指定的主管节能工作的行政部门主管本行政区域内的节能管理和监督工作”，“省、设区的市经济贸易委员会设立的节能监察中心负责日常监察工作”。但是，由于机构改革等原因，一方面，全省各级政府在节能工作主管部门的设置上归口不统一，节能监察责任主体不够明确，行政管理职能相对分散；在节能行政执法上普遍存在协同合作不够的情况，没有形成监管合力。另一方面，目前除省和自贡、广元、攀枝花市按照法律法规的要求设立了节能监察中心，其他市（州）还没有设立。设立了监察中心的地方，其机构、人员和设备也难以适应监管工作的需要。多数市（州）对工业领域以外的其他领域节能工作缺乏经常性的监察力量，有的地方在开展工业节能监督检查中，由于自身不具备节能监察条件，只好邀请省和自贡节能监察中心协助进行。二是在分解节能降耗任务上存在简单的“一刀切”现象，没有统筹考虑产业结构调整的节能，未能针对不同企业的实际情况作出科学合理的划分。三是在推进节能工作中，行政手段使用较多，法律手段和经济手段使用较少。通过检查发现，“两法”颁布实施以来，全省各级政府及其有关部门对违反“两法”的行为依法进行查处的1件案例都没有，出现这种现象，有法律法规自身不够完善的原因，但更主要的是行政执法不到位。
（五）节能法律法规本身不够完善，配套政策措施和激励机制跟不上
一是《节能法》自1998年颁布施行至今已近10年，我省的《〈节能法〉实施办法》颁布实施6年多，社会环境、管理体制和能源供求形势发生了很大的变化，节约能源监管工作出现了许多新情况和新问题，现行法律已不能完全适应新形势下节能工作的需要。主要表现在：法律法规对工业节能的规定相对较多，对建筑、交通、商业、民用领域涉及较少；原则性、倡导性的规定较多，操作性不强；禁止性、处罚性的规定较少，约束力不够；设置的处罚多数是“吊销营业执照”、“责令停业整顿或者关闭”等比较严厉的取消或限制资格类型，执法机关考虑到企业生产、社会就业等因素难以采取这类严厉的处罚。二是相关的配套政策措施跟不上，对粗放型的经济增长方式缺乏有效约束，对节能工作先进缺乏必要的激励。比如，《节能法》第十三条 规定：“固定资产投资工程项目的设计和建设，应当遵守合理用能标准和节能设计规范”，“达不到合理用能标准和节能设计规范要求的项目，依法审批的机关不得批准建设；项目建成后，达不到合理用能标准和节能设计规范要求的，不予验收”。但是，目前投资体制发生了较大变化，对固定资产投资工程项目规定了审批、核准、备案三种方式。对于采取备案方式的固定资产投资工程项目，其达不到合理用能标准和节能设计规范要求的怎么处理，需要出台相关配套措施加以解决。《国务院关于加强节能工作的决定》第二十三条 要求发改委会同有关部门制定固定资产投资项目节能评估和审查具体办法，但目前多数地方尚无审查具体办法和相关配套政策，有的地方正在制订过程中，且反映操作起来难度较大。
三、对贯彻实施“两法”的意见和建议
能源是人类生存和发展的重要物质基础。节约能源是我国的一项重要发展战略，是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的本质要求，是一件利国利民和关系子孙后代永续生存的大事，是保持经济社会可持续发展的现实需要。我省是一个人口大省，能源相对不足，人均煤炭可采储量仅为全国的25%，世界的14%，石油的依赖度接近100%。然而，我省2005年万元GDP的能耗却比全国平均水平高25.4%，是北京、上海的2倍，单位工业增加值的能耗比全国高35.9%，是广东、上海的3倍。目前全省节能降耗工作形势十分严峻，如果不及早采取切实有效的措施，将会给贯彻落实科学发展观、综合利用能源、提高经济效益带来一系列问题，同时也难以支撑我省经济社会又好又快发展。
（一）进一步加强领导，提高依法开展节能工作的认识，切实增强全民能源忧患意识
“十一五”规划确定的节能降耗目标是一个约束性指标，必须采取措施努力完成。各级政府及其有关部门及社会各方面，尤其是各级领导干部，要进一步认识到当前节能工作的严峻性和艰巨性，增强依法开展节能工作的自觉性，把贯彻执行好法律法规的规定、抓好节能工作，作为全面落实科学发展观的实际行动，摆在更加优先和突出的位置；必须把节能作为当前加强宏观调控的重点，作为经济结构调整、转变增长方式的突破口和重要抓手，采取有力措施，切实抓出成效，确保实现今年和“十一五”规划确定的节能降耗目标，履行政府向人民的庄严承诺。要在继续抓好重点领域节能工作的同时，更加重视全社会的节能工作。进一步加大节能宣传力度，积极倡导全民参与，开展形式多样、内容丰富的宣传报道活动，让“两法”的规定和我省在资源、环境等方面面临的严峻形势家喻户晓，提高全社会的能源忧患意识和节约意识。宣传和激励节能工作先进典型，营造自觉节能的良好舆论氛围。
（二）建立和落实节能工作责任制和问责制，健全和完善节能监察机构，提高依法行政能力
各级政府及其有关部门要按照“两法”的要求，切实加强对节能工作的宏观指导，全面建立和落实节能工作责任制和问责制。要按照“十一五”规划纲要的要求，加强全省各级各行业节能专项规划的编制工作，把节能降耗的目标分解落实到相关单位，及时检查规划的落实情况。强化节能工作的组织领导，明确执法主体，落实监管职责，建立共同参与、分工负责、协同推进的监管机制，做到责任到位、措施到位、投入到位。进一步充实节能监管力量，完善节能监察体系，以重点用能单位的监管为重点，加强日常节能监督和监测工作。省人民政府要对全省节能工作开展经常性的监督检查，及时发现节能执法工作中存在的问题，并采取措施加以纠正。各级政府及其有关部门要更加注重以经济的、法律的手段推动节能工作，加大执法力度，对违反节能法律法规的行为依法予以严惩，切实做到执法必严、违法必究。
（三）进一步优化产业结构，大力发展循环经济，坚持走新型工业化道路
实现全社会整体节能，最根本的举措是调整产业结构。要坚决贯彻国家产业政策，按照三次产业协调发展的要求，优先发展现代农业，大力发展先进制造业，加快发展现代服务业，逐步提高第三产业和高新技术产业在国民经济中的比重，通过产业升级促进能源节约。利用经济和技术手段提高用能成本，加快淘汰落后的生产能力、工艺、技术和设备，有计划、有步骤地依法关停一批能耗高、污染重、技术水平低的落后企业，促进传统产业升级换代。依靠科技进步和技术创新，以提高资源、能源的利用效率为核心，以节能、节水、节地、节材、能源及资源的综合利用为重点，大力发展循环经济，实现经济增长方式的根本转变。
（四）切实加大节能专项资金的投入，引导企业发挥节能主体作用，促进节能技术进步
近年来，广东、大连等省市都大幅度增加了节能资金投入，目前我省财力状况已有好转，具备了增加投入的条件。各级政府要按照法律法规的规定设立节能专项资金，逐步建立稳定的节能投入增长机制，大力推进节能技术进步。在技改资金的使用上，要加大对节能项目的支持力度，发挥政府资金的导向作用，对一些好的节能项目予以政策倾斜，对节能工作先进典型予以奖励和扶持。充分利用价格、财税等经济杠杆，引导用能单位发挥节能主体作用，鼓励金融机构对节能项目提供信贷支持，逐步形成政府引导企业、社会积极参与的长效投入机制。
（五）修订节能法律法规，完善相关配套政策措施，强化能耗统计等节能基础工作
建议全国人大常委会和省人大常委会尽快对节能法律法规进行修订，增强法律法规的约束力和可操作性，进一步规范节能工作，使新形势下的节能工作有法可依。建议国家有关部门抓紧建立和完善节能指标体系、监测体系和考核体系。在国家尚未制定新的节能指标体系、监测体系之前，省政府及其有关部门也要在国家已有的统计指标体系基础上，结合我省实际，建立完善我省的能耗统计指标体系，加强能源统计工作，扩大能源统计的覆盖面，确保能源统计数据真实。要抓紧完善相关配套政策措施，严格执行固定资产投资项目节能评估和审查制度，严把项目审批关，遏制高耗能产业过快增长；对实行备案制的投资项目建立节能审查制度。建立用能预警机制，定期公布各单位的节能指标完成情况。培育节能管理中介服务机构，努力探索一些行之有效的节能管理新机制。
常委会本次会议审议之后，我们将把委员们的审议意见连同执法检查报告一并转省人民政府办理，并要求省人民政府在今年适当的时候向省人大常委会报告办理和落实情况。
以上报告，请予审议。