成都市人民代表大会常务委员会

四川省人民代表大会常务委员会：
　　《成都市罚没财产管理规定》【原名称为“《成都市罚没财物和追回赃款赃物管理条例》”，以下简称“条例”】已由成都市第十五届人民代表大会常务委员会第四次会议于2008年6月20日表决通过，现就有关修订情况说明如下：
　　一、关于修订原条例的必要性
　　《成都市罚没财物和追回赃款赃物管理条例》自1993年颁布实施（其中1997年因国家行政处罚法的出台，而作了部分修改）以来，对规范我市各级执法机关的行政执法行为和罚没财物、赃款赃物的管理，保证罚没收入按时、足额上缴国库，严肃财经纪律，促进廉政建设等均发挥了较大的积极作用。但是，随着经济社会的不断发展，国家法制建设进程的不断推进，特别是《行政复议法》、《行政许可法》、《物权法》、《拍卖法》和国务院《财政违法行为处罚处分条例》、《行政机关公务员处分条例》等法律、行政法规的颁布施行，条例中的部分内容及表述已同这些法律、法规不相适应；同时，现行的行政管理体制和财政财务管理制度与10多年前相比，也发生了较大的变化，条例的部分规定已不适应新形势的需要。因此，根据上位法和现行实际，对条例进行系统修订。对于维护国家法制统一，防止国有资产流失，均具有重要意义，是十分必要的。
　　二、关于原条例的修订经过
　　条例的修订工作列入了成都市第十四届人民代表大会常务委员会2007年度立法计划。2007年下半年，市财政局会同市政府法制办，在系统总结条例施行10多年来的实践经验，深入开展调查研究，广泛征求各方面意见、建议的基础上，拟定了《成都市罚没财物和追回赃款赃物管理条例（修订草案代拟稿）》，经2007年11月6日市人民政府第一百二十五次常务会议讨论通过后，形成《成都市罚没财物和追回赃款赃物管理条例（修订草案）》（以下简称“修订草案”），提请市人大常委会审议。
　　2007年11月，市十四届人大常委会第三十六次会议对修订草案进行了第一次审议，常委会组成人员提出了一些意见、建议。2008年上半年，市十五届人大财政经济委员会在征求部分区（市）县人大常委会及相关部门意见、建议的基础上，于4月15日召开委员会会议，根据常委会会议的一审意见，对修订草案作了修改，形成了修订草案第二次审议稿。
　　2008年4月18日，市十五届人大常委会第三次会议对修订草案第二次审议稿进行了审议，常委会组成人员提出了一些意见、建议。会后，法制委员会分别书面征求了各区（市）县人大常委会、市级部门和常委会立法咨询员的意见，并召开专题会议，组织市法、检两院和财政、公安、工商、质监、政府法制等部门的相关负责同志，共同对修订草案中的几个重点、难点问题进行了研究、论证。在此基础上，于6月16日召开委员会会议，根据常委会会议的二审意见和各方面的修改建议，对修订草案进行了统一审议，形成了统一审议结果报告和《成都市罚没财产管理规定（修订草案修改稿）》。6月19日，市十五届人大常委会第四次会议，对修订草案修改稿进行了审议。当天，法制委员会再次召开全体会议，根据常委会的三审意见，对修订草案修改稿进行了个别文字修改，形成了修订草案表决稿。最后，于6月20日经市十五届人大常委会第四次会议第二次全体会议表决通过，形成现提请批准的《成都市罚没财产管理规定》。
　　三、关于原条例的主要修改内容
　　（一）关于法规名称及调整范围。
　　原条例名称为“成都市罚没财物和追回赃款赃物管理条例”；第二条规定了“罚没财物”和“追回赃款赃物”的定义；第三条规定了法规适用范围；第十三条规定了“赃款赃物”的处理方式；第二十九、三十条分别规定了法、检两院的罚金、罚没财物及追回赃款赃物和海关等部门发生的无主物资，参照本条例进行管理。
　　按照我国现行法律制度，首先，无论是行政执法机关、还是司法机关查处的“罚没财物”，都属国有资产，按照行政处罚法、刑法等法律、法规的规定，都应当及时、足额上缴国库，故本次修订将司法机关查处的“罚没财物”直接纳入调整范畴。其次，“赃款赃物”是司法机关对涉案财物的一种习惯性称谓，其外延较为模糊，且与“罚没财物”存在交叉（实质上“赃款赃物”系由“罚没财物”和“第三人的合法财物”构成），不宜与“罚没财物”相提并论，共同纳入法规调整范畴。同时，当前司法、行政执法实践中，所罚没的标的物不仅包括动产、不动产等有体物，也包含电力、热力等无体物和非人身财产权利，采用“罚没财产”而非“罚没财物”的表述，更为全面、准确。因此，本次修订将法规名称改为“成都市罚没财产管理规定”（以下简称“规定”）；删去原条例第十三条　和其他条款中关于“赃款赃物”的规定；将法规条文中关于“罚没财物”的表述统一修改为“罚没财产”；此外，为避免规定施行后与原条例混淆，在法规生效日期后增加原条例废止的内容（规定第十三条）。最后，对于司法、行政执法活动中收缴的“无主财物”，司法机关、行政执法机关虽然也应将其收归国有、缴入国库，但在法律性质上不属“罚没”范畴，具体收缴、入库事宜可按其他法律、法规的相关规定办理，不宜纳入本法规调整范畴，故本次修订删去了原条例第三十条。
　　综上，本法规需调整的“罚没财产”主要有下列几类：一是行政处罚法规定的罚款、没收违法所得、没收非法财物三类财产罚以及单行法律、行政法规规定的其他财产罚；二是刑法规定的罚金、没收财产两类财产刑，以及没收违禁品、没收犯罪分子本人所有的犯罪工具两类处罚措施；三是其他法律、行政法规规定的应当予以没收的财产。鉴于各类“罚没财产”的法律性质、适用对象、收缴程序等各不相同，难以从中归纳出全面、准确、抽象的普遍共性对其定义进行概括式界定，本次修订改用概括加列举加兜底的方式，将原条例第二条、第二十九条　整合为一条后，再按“罚没财产”的法律属性区别分列五项进行表述（规定第二条第一款）。与之相适应，将适用范围的表述修改为“本规定适用于本市罚没财产的管理、处理、上缴及其监督活动。法律、行政法规、本省地方性法规另有规定的，从其规定。”（规定第三条）。
　　（二）关于罚没项目的设定、执行的管理及其他相关条款。
　　原条例制定于1992年，当时行政处罚法、行政许可法、行政复议法、国家赔偿法等基本法律均未出台。条例在规定“罚没财物和追回赃款赃物”的收缴、处置、管理等内容外，以专章（原条例第二章）形式对与之密切相关的行政处罚、行政强制、行政复议与诉讼、行政监察等事项进行规定，符合当时的法律背景和客观实际需要。如今，这些领域法律、法规齐全俱备，并各自形成完整独立的制度体系，已经没有必要、也不应当对这类事项再作重复规定。为此，本次修订删去了原条例第二章全章和第三章中的第十六、十七条　以及第四章中对应的第二十三、二十四、二十六、二十七条。另外，原条例第十三、十四条　和第十五条第五款、第十九、二十、二十一、二十八条规定内容，与现行法律、法规或者财务管理制度不相适应，且相关上位法已有新的系统规定，故本次修订也删去了这些条款。此外，按照我市近几年立法工作惯例，奖励事项和法规解释问题由其他专门法规或规范性文件规定，均不在法规中表述，故本次修订将原条例第二十二、三十一条删去。修订后的“规定”由原条例的32条减少到了13条，内容较少，故逐条排列、不再设章。
　　（三）关于罚没财产的管理体制。
　　原条例第四条分四款对“罚没财物和追回赃款赃物”的管理体制作了原则规定；第十八条对罚没收入的解缴问题作了规定。
　　鉴于目前我市实行罚没财产（罚款除外）集中管理（由财政部门负责统一保管、处置）的条件尚未成熟，本次修订暂时维持原条例确定的由各行政执法机关、司法机关自行保管、会同财政部门共同处置、然后向国库上缴罚没收入的基本管理模式。但是，在横向职责划分上，财政部门对罚没财产的“管理”属监督管理范畴、侧重防范罚没财产的“人为”流失；司法机关、行政执法机关对本单位罚没财产的“管理”属日常管理范畴，侧重防范罚没财产的“物理”流失，二者职责在表述上应当有所区别，故本次修订将原条例第四条第一、二、三款重新整合为两款加以规定（规定第四条第二、三款），同时，增加一条　专门规定司法机关、行政执法机关对罚没物资的妥善保管义务（规定第六条）。同时，为强调审计、监察、价格等部门对财政部门和司法、行政执法机关的罚没财产管理活动的监督职责，本次修订将原条例第四条第三款中的“审计、监察等部门协助财政部门监督罚没财物和追回赃款赃物的管理工作”修改为“各级审计、监察、法制、价格等部门按照其法定职责，负责对罚没财物的管理工作实施监督”后，单列一款予以表述（规定第四条第四款）。
　　在纵向职责划分上，按照我国现行财政管理体制，罚没收入应由执行、实施处罚的司法机关、行政执法机关缴归同级国库；但对于工商、质监、药监、公安等实行垂直管理或者双重管理的部门，其罚没收入应按照“收支对等”原则解缴相应国库。同理，罚没财产的监督管理（财政部门）、日常管理（司法机关、行政执法机关）工作及其监督检查活动（审计、监察、价格、法制等部门）亦应照此执行。因此，本次修订新增一款，规定“罚没财物按照财政管理体制实行分级管理”（规定第四条第一款）。
　　此外，为提高罚没收入的上缴效率、确保及时入库，本次修订将原条例第十八条　修改为：“各级司法机关、行政执法机关依法没收的款项，应当自取得之日起3日内上缴同级国库；其他罚没收入，应当自变价处理或者拍卖成交之日起30日内，上缴同级国库。”（规定第十一条）
　　（四）关于罚没财产的处理。
　　原条例第十五条前三款对各类罚没财产的处理问题作了规定。
　　目前我市罚没财产的处理实行的是分散变现、然后上缴的方式，在此情况下，为实现罚没收入的最大化且及时、足额上缴，在实体上需要根据各类罚没财产的性质实施不同处置方式，在程序上需要一套严密、周详的制度安排。关于实体性内容，原条例第十五条第一、二、三款虽然分别对普通物资、违禁品和专营品、鲜活商品（均属动产范畴）的处理方式作了规定，但未对价值更大的不动产、非人身财产权利的处理予以规定，欠妥。同时，第一款关于罚没物品由特定机构拍卖、销售的规定，不符合“公平、公开、公正”原则；第二款将有价证券、文物、药品未加细分，一律列入专营物品范畴，也不符合现行法律制度及社会现实。关于程序性内容，原条例则未作规定，这也不利于及时入库目标的实现。鉴于此，本次修订按照罚没财产法律性质及处理方式的差别，将原条例第十五条第一、二、三款整合、拆分为四条，从实体、程序两方面分别对违禁品（含专营品），鲜活商品及易腐败变质物品，不动产、特殊动产及非人身财产权利和其他普通物资四类罚没财产的处理问题予以全面、系统规定（规定第七至十条）。此外，鉴于实践中有些罚没物品虽无拍卖、变卖价值，但对于特定群体却具有一定的使用价值，为发挥其功效，本次修订新增了允许财政部门和司法机关、行政执法机关将其用于公益捐赠的内容（规定第十条第二款）。
　　（五）关于法律责任。
　　原条例第二十五条对行政执法机关非法自制、购买票据的行为设置了处罚措施；第二十九条对行政执法机关、代收机构及其工作人员违反财政收入管理行为的法律责任作了援引性表述。
　　考虑到《行政处罚法》和国务院《财政违法行为处罚处分条例》、《行政机关公务员处分条例》等法律、法规已对这类行为和其他违反本规定的行为作了系统、全面的处罚、处分规定。因此，本规定不再专门设置处罚措施，仅单列一条　援引性规定（规定第十二条）。
　　此外，还对原条例的个别文字作了技术性修改，并对条款顺序作了相应调整。
　　以上说明，请连同《成都市罚没财产管理规定》一并予以审议。