2011年7月27日在四川省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议上

　　四川省人大常委会执法检查组

四川省人大常委会：
　　受全国人大常委会委托，四川省人大常委会于2011年5月底至6月上旬对本省贯彻实施老年人权益保障法（以下简称老年法）的情况进行了执法检查。省人大常委会对这次执法检查十分重视，主任会议进行了研究，制定了执法检查方案，成立了由部分省人大常委会委员和全国、省人大代表组成的执法检查组，听取了省政府及其有关部门、省法院以及工会、妇联等单位贯彻实施老年法的情况汇报，并到泸州、内江及其部分县（市、区），通过听取汇报、座谈、实地查看等方式开展了重点检查。在检查中，既突出重点了解老年法的实施情况，又注意听取各方面对修改完善老年法的意见和建议。现将有关情况报告如下：
　　一、我省贯彻实施老年法的基本情况
　　第六次人口普查显示，我省60岁以上的老年人口为1311万，占全省人口总数的16.3%，高出全国3.04%；65岁以上老年人口为880万，占全省人口总数的10.95%，高出全国2.08%。80岁以上高龄人口为151.3万，占老年人口总数的11.54%。全省100岁以上的寿星4145人。当前，我省人口变化呈现出“低出生、低死亡、低增长”的特点，老龄化超全国水平，预计到2015年，我省60岁以上老年人口将达到1600余万，超过全省人口总数的19%。
　　多年来，我省各级党委、政府及有关部门、单位坚持老龄工作“党政主导、社会参与、全民关怀”的方针，围绕“六个老有”的目标，认真贯彻实施老年法，切实履行职责，推进养老保障体系、养老服务体系和老龄工作体系建设，维护老年人生活、医疗等基本权益，丰富老年人精神文化生活，促进老年人参与社会发展，取得了较为明显的成效。
　　(一)党政高度重视，加强老年法实施的组织领导
　　老年法于1996年实施后，我省成立了由分管副省长任组长、省级有关职能部门为成员的宣传贯彻老年法协调领导小组。省政府专门下发通知，安排部署老年法的宣传贯彻工作，并制定了《四川省优待老年人规定》。“十一五”期间，出台了《四川省老龄事业发展“十一五”规划》和《四川省人民政府关于进一步加强老龄工作的意见》，对发展老龄事业、加强老龄工作提出了具体要求。全省各地结合实际，制定了老龄事业发展“十一五”规划和加强老龄工作的政策措施，将老龄工作纳入了政府目标管理。
　　省和各市（州）成立了老龄工作委员会及办公室。全省181个县（市、区）成立了老龄工作委员会，其中175个县（市、区）下设了办公室，大部分乡（镇、街道）也建立了老龄工作委员会及办公室。各级老龄工作委员会主任由同级政府领导担任，办公室均配备了专（兼）职工作人员。多数村（社区）建立了老龄工作领导小组。经过各级努力，以老龄工作机构为主体、以老年群众组织为基础的五级老龄工作网络基本形成。
　　各地按照公共财政的要求，对老龄事业经费和工作经费给予了必要的保障，加快建立老龄事业经费投入自然增长机制。德阳、广元、泸州、乐山、宜宾、遂宁、达州、广安等市将老龄工作经费按照老年人口比例纳入了财政预算。阿坝州建立了老龄事业经费预算机制，为全州老龄事业发展提供了经费保障。宜宾等市每年从本级福利彩票公益金中安排部分资金，支持老龄服务设施建设、老年人生活补贴、居家养老服务试点等工作，有力保障了老龄事业健康发展。
　　（二）加大宣传力度，为老年法实施营造良好环境
　　全省各地将老年法列入了普法内容，通过出版老年法宣传画、公开审理涉老案件、街头法律咨询、编印发放老年人权益保障知识读本等方式，加强老年法的宣传普及。省内主要媒体以及《晚霞报》、《四川老龄》、四川老龄网等媒体，充分发挥各自优势，积极宣传老年法律法规政策和老年生活、保健、维权等知识。各地以“银龄普法”行动为平台，组织老年志愿者参加普法宣传，大力营造敬老爱老的社会氛围。开展了“敬老月”活动，走访慰问贫困老年人。在老年人乘坐公交车、参观旅游等方面出台优惠措施，树立了敬老爱老的社会风气。开展了敬老爱老主题活动，先后推出3名全国孝亲敬老楷模，5名全国孝亲敬老楷模提名奖，172名全国孝亲敬老之星，通过宣传先进典型，促进家庭和睦、代际和顺与社会和谐。先后开展了三轮创建敬老模范县（市、区）、敬老模范乡（镇、街道）、村（社区居委会）活动，下发了检查验收标准。通过创建活动，各级党委、政府更加重视老龄工作，爱老敬老的社会氛围更加浓厚，为老年法实施营造了良好的环境。
　　（三）坚持以人为本，努力强化养老保障
　　围绕老年人“吃饭”和“看病”的两个基本问题，各级政府着重从两方面开展工作：
　　首先，加强基本生活保障。一是养老保险覆盖面进一步扩大。2010年，参加城镇职工基本养老保险人数达到1301.4万人。为方便群众享受社保服务，养老金已全部实现社会化发放，企业退休人员社区管理覆盖面达到95.5%。按照国家统一部署，我省连续7年提高企业退休人员基本养老金待遇，正常参保人员月人均养老金提高1000余元。从2009年起，推进新型农村社会养老保险试点工作，省政府下发了试点实施办法。目前全省新农保试点县（市、区）达到67个，共有199.7万符合条件的农村老年人领取了基本养老金。今年，省政府决定将全省60岁以上的农村居民最低生活保障对象全部纳入新农保制度覆盖范围，免费参保，按月领取基本养老金。二是城乡低保制度进一步完善。省政府下发了《四川省农村居民最低生活保障办法》、《关于进一步加强城乡居民最低生活保障工作的通知》和《关于进一步健全和完善城乡社会临时生活救助制度的通知》，规范和完善了城乡低保和社会救助制度。全省符合条件的老年人家庭全部纳入低保范围，实现“应保尽保”，并实施分类救助，适当提高救助标准。三是五保供养标准提高。全省51.1万符合条件的“五保”对象全部纳入供养范围，其中集中供养23万多人。集中供养标准年人均2812元，分散供养标准年人均1910元。集中供养率、人均供养标准均逐年提高。全省各级财政每年支出“五保”供养金9.15亿元。四是农村计划生育家庭奖励扶助制度得到落实。全省62.8万农村计划生育老人享受了政府每年720元的奖励。全面启动计划生育家庭特别扶助制度，对独生子女死亡和伤残的父母按每人每月100元和80元的标准给与扶助。五是建立了长寿老人补贴制度。全省普遍实行百岁老人每月不低于100元的长寿补贴。已有87个县（市、区）提高了百岁老人长寿补贴金，最高的每人每月近500元；有75个县（市、区）建立了80岁至99岁老年人长寿补贴制度。全省享受高龄补贴的老年人超过17万。
　　其次，加强医疗保障。全省181个县（市、区）全部实施了城镇职工、城镇居民医疗保险制度。截止2010年底，全省347.9万名城镇退休职工全部享受了城镇基本医疗保险。在175个涉农县（市、区）实施了新农合制度，全省参合农村老年人人均财政补助实际达到126元，住院次均补偿费用达到1033.85元。截止2010年底，累计支出城乡医疗救助金12.43亿元，救助188.3万人次，其中大部分为老年人。有117个县（市、区）利用新农合信息平台实行了医疗救助“一站式”服务，资助参加城镇居民基本医疗保险人数59.58万人次，资助参加新农合医疗人数410.41万人次，城镇“三无”老人、农村“五保”老人全部享受了政府资助。大部分县（市、区）的医院免收或减收老年人挂号费，实行老年人挂号、取药、住院优先，并开设了老年病诊室、老年病房、老年康复中心等。
　　（四）加强权益保障，不断发展养老服务
　　一是加强老龄服务设施建设。“5·12”汶川特大地震使我省灾区老龄服务设施损毁严重，经积极争取，将613个老龄服务设施、41个社会福利院、475个敬老院、14个光荣院和优抚医院纳入灾后重建国家项目，预计今年将全部完成建设任务。从2006年起实施了“幸福家园”工程，5年来共投入11亿多元，新建和改扩建176个国办养老服务机构。截止2010年底，全省国办社会福利院机构数达到220个，是2000年的4倍，床位数增加到2.1万余张，是2000年的3.5倍。新改扩建敬老院152个，新增床位1.13万张。全省敬老院达到3231所，床位数达25.2万张。全省各类养老床位数达到29.1万张，每千名老人拥有养老床位数22张。目前全省城乡共有老年活动中心（室）2.2万余个，各类老年大学（学校）1900所，在校学员45万人，实现了老年教育“十一五”发展目标。经评估定级，评出A级老年大学27所，B级46所，C级42所，推动了老年教育的规范化、制度化。
　　二是积极开展居家养老服务试点。各地积极探索居家养老模式，制定出台了加强居家养老服务工作的文件，明确了经费投入、部门分工合作和为老服务队伍建设等措施，启动了实施养老服务社会化示范社区创建工作，在全省14个市、25个社区进行试点，在省本级福彩公益金中列出专项经费予以保障，并将此项工作纳入今年省委、省政府民生工程。成都市将居家养老工作从城市推向农村，金牛区依托公司化服务、养老机构延伸服务等模式，积极构建居家养老服务保障体系。成都、绵阳、南充、遂宁等地为孤寡老人和“空巢”老人安装了“一键通”监护保护体系，部分分散供养的“三无”、“五保”老人享受了政府购买居家养老服务。
　　三是探索发展民间养老服务业。成都、达州等地积极探索推进养老服务社会化路子，制定优惠政策措施鼓励和扶持社会力量兴办老年福利设施。成都市出台了加快老龄服务社会化产业发展的意见，达州市出台了支持社会力量兴办养老服务机构的意见，为发展民办养老机构提供了政策支持。截止2010年底，全省民办养老机构达88所，床位13168张，入住老年人7827人。
　　四是开展法律援助服务。2007年向老年人发放了一万张法律服务援助金卡。2008年在泸州市龙马潭区、南江县、安岳县实施了老年人法律援助项目试点，办理各类涉老法律援助案件998件，为18800名老年人提供了法律援助。省妇联及时调整充实原有的妇女维权机构，建立完善家庭纠纷调解中心、妇女维权站、巾帼维权岗等维权机构，切实维护老年妇女的合法权益。
　　（五）创造有利条件，促进老年人融入社会和参与发展
　　丰富老年文体活动，促进老年人融入社会。在全省文化信息资源共享工程实施过程中，以农村为重点，向民族地区、革命老区和贫困山区倾斜，建立覆盖全省的五级公共文化服务网络，保障基层群众和广大老年人享有便捷的公共文化服务。全省基层服务站达到15562个，服务群众达到1000多万人。省委、省政府联合下发《关于进一步加强老年体育工作的意见》，为推动老年体育事业发展提供了有力支持。全省常年参加体育活动的老年人达650多万人，大约占老年人总数的50%。
　　发挥老年人专长，促进老年人参与社会发展。我省将老年人才的开发利用纳入人才资源开发的总体规划，建立老专家人才库，通过老科技工作者协会、老教授协会和老年人协会等老年群众组织，发挥老年人的优势，鼓励和扶持老年人参与物质文明、精神文明和生态文明的建设。我省和浙江省共同开展了援助乐山茶业发展项目，利用乐山市老科协的人才优势，在乐山市6个镇实施，实现茶农增收1.22亿元。
　　二、老年法贯彻实施中的主要问题
　　从检查情况看，我省各级各部门贯彻实施老年法作出了很大的努力，也取得了较为明显的成效，但也存在一些突出的困难和问题：
　　（一）学习宣传老年法不够深入
　　一些地方学习宣传老年法停留在较浅层面。一些领导干部对人口老龄化的严峻性认识不足，准备和应对工作力度不够。一些公民缺乏对老年人应有的尊重和关爱，侵犯老年人合法权益的现象时有发生。老年人赡养纠纷突出，调解难度大，执行困难。
　　（二）养老保障体系较为薄弱
　　人口老龄化给社保资金带来沉重的支付压力。2011年四川在职人员和离退休人员之间的抚养比达到1.82：1，城镇职工基本养老保险基金缺口越来越大。今年一季度末，我省企业职工基本养老保险基金累计结余924亿元，基金的静态可支撑能力仅为16个月。现行的医疗保障体系还不适应老年群体医疗需求。受筹资水平的影响，参加居民医保的老年人报销比例较低、门诊费用较高、个人负担较重。农村社会养老保障制度尚处在试点阶段，保障水平低，覆盖面窄。大多数农村老年人没有养老储备，靠自身劳动和子女供养生活。城市低收入群体和农村中的高龄老人，由于丧失劳动能力、疾病发病率高、子女经济条件差等因素，生活普遍艰难，除城市低保、农村合作医疗等保障措施外，还需要予以特别救助。
　　（三）养老服务体系发展缓慢
　　养老服务业的政府和民间投入不足，发展缓慢。居家养老、社区养老、机构养老服务尚未形成相互衔接的有机整体。居家养老服务还处在探索起步阶段，服务网络不健全，不能承担生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等功能。社区养老服务的设施和场所严重不足，难以承担日间照料和居家养老支持两大功能。养老机构建设布局不合理、规模不大、档次较低、管理和专业技术人员缺乏、服务水平不高。当前，城市“空巢”老人迅速增加，国办养老机构日益饱和，民办养老机构尚未成熟，养老服务供不应求。农村的大量“留守”老人既缺乏必要的养老保障，又缺乏基本的养老服务。
　　（四）老龄工作体系建设滞后
　　老龄机构的编制体制不合理。我省各级老龄办多数是参公管理的事业单位，协调成员单位缺乏力度。涉老部门保障老年人权益职能作用发挥不够，没有形成整体合力。老龄事业经费投入机制未完全落实。我省多数地方没有按照老年人口的总数按比例将老龄事业经费和工作经费纳入同级财政预算，没有形成老龄事业经费随经济发展逐年增长的机制。
　　（五）老年法亟待修改完善
　　老年法颁布实施15年来，我国经济社会发生了巨大变化，老年法已不适应人口急剧老龄化的形势需要。立法指导思想滞后，“老年人养老主要依靠家庭”的养老模式与市场经济体制和计划生育基本国策不相适应。一些规定过于原则，可操作性不强，法律责任不明确，影响了法律的实施效果。有的内容与相关法律的规定不协调、不配套。
　　三、几点建议
　　四川作为西部欠发达省份，贯彻实施老年法的经济社会基础比较薄弱。切实保障老年人合法权益，既要依靠自身的不懈努力，又要依靠中央加大财政、政策和法律的支持力度。针对老年法实施中的困难和问题，提出以下意见和建议：
　　（一）加大老年法宣传力度
　　为应对人口急剧老龄化的严峻形势，建议中央和地方各级法制宣传部门把老年法列入“六五”普法的重点，各级新闻媒体切实加大老年法及相关法律的宣传力度，重点提高各级领导干部对人口老龄化问题的认识，不断增强全体公民自觉维护老年人合法权益的意识，为老年法的严格正确实施营造良好的社会环境。
　　（二）尽快出台老龄事业“十二五”规划
　　为便于地方开展工作，建议中央尽快出台老龄事业“十二五”规划。在中央规划中，应充分考虑西部地区的实际情况，进一步加大项目、资金的倾斜力度，促进西部地区在养老基础设施等方面不断缩小与沿海发达地区的差距。我省各级政府应根据中央规划，结合实际，突出重点，认真制定和实施本地老龄事业“十二五”重点规划，有计划、有步骤地解决老年人权益保障工作中的突出问题。
　　（三）进一步强化养老保障体系
　　中央应继续加大财政补助力度，我省各级政府应进一步调整财政支出结构，切实增加养老保障的财政投入。按照广覆盖、保基本、可持续的要求，认真实施城镇职工养老、居民社会养老、“新农保”三项养老制度和城镇职工医保、居民医保、“新农合”三项医保制度，严格落实城乡最低生活保障制度，建立完善多元化社会保障机制。进一步提高“三无”、“五保”老人基本生活保障标准，实施城乡低收入老人救助制度，建立80岁以上高龄老人的津补贴制度。
　　（四）大力发展养老服务体系
　　建议中央和地方各级政府增加经费投入，加强敬老院、养老院等基础设施建设和养老服务人才培养，充分发挥国有养老机构对养老服务业的导向和示范作用；抓紧制定促进民间资金和社会力量参与养老服务业的用地、税收、财政、金融、行政收费等优惠政策，尽快出台促进养老服务业社会化、市场化和规范化发展的法规规章，大力发展民营养老服务业，着力解决当前养老服务供给严重不足的问题。建立健全居家养老、社区养老、机构养老有机结合的养老服务模式，实行志愿者公益服务、政府购买服务、市场化有偿服务相结合的养老服务方式，为老年人提供全方位的优质服务。
　　（五）尽快修改完善老年法
　　为适应人口急剧老龄化的严峻形势，建议全国人大常委会在充分调研的基础上，尽快修改完善老年法。老年法的修改完善，建议突出以下几个重点：
　　一是建立老年法实施的协调监督机制。由于老年法内容广泛，涉及部门多，执法职能分散，因此必须建立综合性的协调监督机制，对各职能部门的执法行为进行协调和监督，才能形成有效合力，共同维护老年人权益。根据目前各级政府机构设置的实际状况，建议老年法赋予老龄工作委员会及其办公室对各成员单位的协调监督职能，理顺老龄工作体制机制。
　　二是确立适应现阶段国情的新型养老模式。随着市场经济体制的建立和计划生育基本国策的实施，老龄化、“空巢化”现象的加速，老年人养老的家庭基础正在不断弱化，家庭保障能力愈来愈有限。因此，建议老年法对“老年人养老主要依靠家庭”的模式进行调整，明确“老年人养老是家庭、政府和社会的共同责任，政府和社会应当采取积极措施协助家庭承担老年人养老的义务”。政府和社会应当弥补家庭保障功能不断弱化的缺陷。其中，重点是强化政府责任。政府应当建立和落实老龄事业的经费投入机制，不断加大养老保障和养老服务的财政投入，切实改善保障老年人生活、健康以及参与社会发展的物质条件。
　　三是促进养老保障和养老服务的均等化。目前，老年人享受的养老保障和养老服务在城乡之间、不同阶层和不同身份的人群之间存在着极大差异。国家应采取积极措施，促进养老保障和养老服务的均等化，促进社会公平。建议老年法明确规定“国家逐步建立覆盖全民的社会养老、医疗保障和服务体系，保障老年人平等分享社会发展成果”；“国家切实保障弱势老年群体，包括农村老人、老年妇女、残疾老人、贫困老人和高龄老人等的合法权益”；“县级以上人民政府应当根据经济社会状况，建立高龄老人津贴制度，并与经济社会的发展相适应”等等。
　　四是完善家庭赡养法律制度。在赡养纠纷案中，儿媳、女婿不协助或者阻挠老年人的儿女履行义务的占有相当比例。在当前的计划生育政策下，将配偶纳入法定赡养人范围，把夫妻赡养双方老人的义务明确化，有利于促进家庭关系的和谐。建议老年法将赡养人的范围从老年人的子女扩大为老年人的子女和子女配偶。同时，在赡养纠纷案中精神慰藉的诉求增多，法院在审理中缺少可操作的法律依据。建议老年法明确对老年人精神慰藉的内容、履行方式、法律后果和救济途径等，以保证赡养质量。
　　五是完善老年人的法律援助和司法救助制度。2003年国务院颁布的《法律援助条例》，对老年人的法律援助限定在赡养、医疗纠纷和交通事故范围内，而近年来侵害老年人权益的案件中，比较多的是赡养、财产、婚姻和精神伤害等纠纷。法律援助的主要依据应当是经济状况。建议老年法明确规定老年人获得法律援助的权利、范围和条件。另外，在一些严重刑事犯罪中，老年人作为被害人受到犯罪侵害，或者老年人唯一赡养人被犯罪剥夺生命，犯罪人无力赔付，严重影响了老年人的救治和生活。建议老年法规定建立旨在保护老年人权益的司法救助基金，对涉及诉讼处于特殊困难下的老年人给予人文关怀和人道救助，切实解决老年人生存、健康治疗等迫切需求。对一些赡养纠纷案中义务人确无能力履行赡养义务的，建议老年法明确规定由法院联系政府相关部门解决低保或者提供救济，切实保障老年人的生活需要。
　　六是建立农村老年人的法制教育和安全保障制度。据调查，在我省一些农村的老年人犯罪中，突出的是强奸罪和非法持有、私藏枪支、弹药罪。一些农村老年人因文化、法律知识欠缺、精神空虚，常常引发他们对身边的更为弱势者实施犯罪侵害，其中，典型的是强奸幼女。兴办农村老年学校，提升老年人文化素质，普及法律知识，丰富精神生活，是十分必要的。建议老年法规定：“地方政府和村民组织采取措施，兴办农村老年学校，开展农村老年人的群众性文化、体育、娱乐活动，进行必要的法制教育，丰富老年人的精神生活”。同时，农村老年人的人身财产权利容易遭受犯罪侵害，一些农村老年人对国家和社会的安全保护不够信赖，非法持有、私藏枪支、弹药犯罪比较突出。因此，应当加强农村老年人的安全保护机制。建议老年法规定：“地方政府、村民组织根据当地条件，建立农村老年人安全保护机制，为老年人人身安全、财产安全提供安全保障”。
　　七是注意老年法和相关法律法规的衔接配套。老年法是一部综合性法律，包含了民事、刑事、行政和社会等多种法律关系。老年法的修改，应注意与民法通则、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法、婚姻法、继承法、计划生育法、治安管理处罚法等法律中保障老年人权益的相关内容有机衔接，形成保障老年人权益的完善的法律体系。例如，刑法修正案（八）和治安管理处罚法中明确规定对达到一定年龄的老年犯罪人从宽处罚、不适用死刑、不执行行政拘留处罚，对侵害老年人权益的违法犯罪行为从重处罚等，这些内容应纳入老年法。