人大代表是我国国家权力机关——人民代表大会组织上、权力上的主体，其政治权利与政治义务能否有效履行，职能作用能否有效发挥，直接关系着人民代表大会的决策水平、工作效率和职能作用的发挥。然而，由于种种原因导致的县乡人大代表在履行政治权利与政治义务上的缺失，已经严重影响基层人民代表大会的运转。正确认识县乡人大代表履职缺失现状及其原因，对于进一步做好基层人大工作，坚持和完善人民代表大会制度具有十分重要的意义。
一、县乡人大代表履职的内涵及现状
人大代表与一般意义上的如工会代表、妇代会代表、团代会代表等各行各业、各界各派选举的代表的区别，不仅表现在所代表的范围上，更大的不同在于人大代表是选民依法民主选举产生，代表人民管理国家事务，行使当家作主权力。县乡人大代表职能履行，笔者认为主要体现在三个方面。一是表达职能——代表选民进行利益表达。人大代表要与选民和原选举单位保持密切联系，随时了解民情，反映民意，将搜集到的群众建议、批评和意见，及时反映到国家权力机关和有关国家机关，代表和维护人民利益，并在行使职权过程中积极贯彻。二是管理职能——参加行使国家权力，协助宪法、法律实施。代表提出议案、审议报告，参加选举和决定人选及等，都是代表人民参加行使国家权力、管理国家事务的体现。三是咨询职能——建议献策。代表对各方面工作提出的意见和建议，有些具有很高的决策参考价值。只有人大代表充分发挥作用，才能使人民代表大会制度有效运转，才能集中民智，减少失误。
然而，部分县乡代表在任期内未能认真履行代表职务，不但影响了本级人大职能的正常发挥，而且也影响了人大代表在人民群众中的公信度。主要表现在：
（一）履职意识不强。有的代表觉得自己是从几百、上千名选民中经过差额选举选出来的，当上代表很光荣，忘记了肩负的人民的期望——代表广大人民群众行使当家作主的民主权利，参与管理国家事务，没有认识到代表具有的崇高法律地位和重大政治责任，缺乏使命感。有的代表把参加人代会和代表活动看作是“奉命行事”、“例行公事”，对参加会议“不感兴趣”，迟到者有之、早退者有之，有的代表甚至不能按时参加一年一度的人代会。平时不注意联系选民，不及时反映民意，对组织的视察、检查、调研、评议等活动被动应付，宣传党的方针、政策，反映人民群众的意志和要求不够主动。在闭会期间很少参加或不参加代表小组活动，很少联系或不联系选民或群众。有的代表认为决策重大事项是领导干部的事，自己“人微言轻”，或不发表意见，或人云亦云，看“干部代表”脸色附和，会议表决环顾左右行事，没有主见，对参政议政缺乏政治热情，缺乏责任感和使命感。
（二）履职范围不广。代表在闭会期间的活动平台本来就不广阔，活动的内容和形式十分有限，一直是代表工作的“软肋”。一是一些人当选人大代表后，很少到原选区走访选民、体察民情，对群众的意见和呼声不了解。二是受客观条件限制，闭会期间组织的专题视察、调查、执法检查等活动难以吸纳全体代表参加，大多数代表每年除参加一次集中视察和为数不多的代表小组活动外，很少开展其他活动。三是按照《代表法》的规定，闭会期间代表可持代表证就地视察，但由于代表对具体程序和要求不熟悉，实践中难以操作，法律赋予的这一职权基本没有行使。四是县乡人大代表多为兼职而非专职，并且大多是生产和工作第一线的人，其本职工作在一定程度上影响代表从事人大工作的精力和时间，由此产生了人大代表到会率低、到会发言率及发言水平低、参加视察、检察活动以及联系选民少的情况。当代表工作与本职工作发生矛盾时，往往重本职工作轻代表工作，使代表活动难以保证。
（三）履职质量不高。一是提出议案、建议数量少，质量不高。有的代表对议案、建议的性质、作用和具体要求不太了解，以至于把对各方面工作的建议、批评和意见也作为议案提出，所提建议缺乏具体内容，使人民群众真正关注的问题往往得不到及时反映和有效解决。二是审议“一府两院”工作报告程式化。在审议时形式单一，法律赋予的询问、质询等行之有效的形式几乎没有运用，发言泛泛而谈，千篇一律，对工作报告评价如出一辙，人云亦云，一味评功摆好，“格式化”审议，缺乏新意和深度，很少发表批评、意见和建议，“会上不开口、表决随大流”，甘当“听会代表”、“举手代表”。个别代表甚至在一届任期内，讨论一言不发，议案建议一条不提，完全不符合其所担负的职责和所处的法律地位。三是 “建议”带私事，忽视全局大事。会议发言和建议、批评、意见，往往表现在具体的、细微的利益上，甚至带有个人“私事”色彩和情绪。
代表不认真履行职责，不仅损害了人民的利益，导致一些阶层、群体的利益和要求无法反映，更为严重的是严重影响了人民代表大会制度的权威和人民当家作主权利的行使。
二、人大代表履职缺失原因
在我国人大制度建立半个多世纪以来，尤其是改革开放以来，人大代表切实履行宪法和法律赋予的职责，参加行使国家权力，做了大量卓有成效的工作。但也要看到，县乡人大代表履行职能发挥作用方面还存在一些不足和缺陷，有待进一步完善和强化。
（一）代表结构和素质现状不适应民主政治建设的需要。毋庸讳言，当前县乡人大代表结构和素质现状，以代表崇高的政治身份和政治职务、形势发展要求和选民期望来衡量，存在较大差距，突出表现为“一高二低”，即高荣誉度、低责任感和低水平履职。这与《宪法》、《代表法》中“代表人民的利益和意志”、“管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”、“参加行使国家权力”的要求极不适应。从代表结构看——失衡。人大代表这一职务已经呈现出向“实权资源”、“资本资源”、“精英资源”集中的趋势，相对弱势阶层正渐渐淡出，失去了代表队伍应有的广泛性、代表性。从代表素质看——“先天不足”。有的代表文化素质差，文件看不懂，报告听不进，审议说不出，别人举手我举手，别人鼓掌我拍手，名副其实的“开开会，拍拍手，拿上材料家里走”的“会议代表”。有的把代表视为政治荣誉或政治资本，成为“荣誉代表”。极个别代表徒有其表，其内在政治素质、道德和思想作风不佳，或因“东窗事发”被罢免代表职务，反倒给代表形象抹黑。
（二）代表履职法律制度不够完善。我国宪法和法律对代表必备的条件是什么？怎样界定代表素质？执行代表职务的内涵是什么等等，要么规定过于原则，要么尚无明确规定。现行法律、法规只规定了监督代表的主体是选民或选举单位，没有规定由谁来组织、如何监督、监督程序和监督结果处置等。监督代表的主体是选民和原选举单位，但是选民和原选举单位对代表履行职责的情况不明，实际上很难进行监督。人大及其常委会要受代表监督，无权监督代表，这在客观上造成了有权监督的主体不了解和掌握代表情况不好监督，了解和掌握代表情况者又无权监督的被动局面。由于对代表行为非约束性，没有衡量标准，更没有量化指标，称职与不称职难以界定，代表履职主要靠个人的责任感和议政热情来推动。
（三）代表履职缺乏机制保障。在我国，人大代表实行的是兼职制度，代表一般都来源于各行业的业务骨干和地方、部门的领导，而且都是一肩双责甚至多责，执行代表职务和本职工作矛盾时有发生。代表职务不像其它职务那样有与职务相对应的职级、工资、福利等。对于机关公务人员以外的人大代表而言，在市场经济条件下，本职工作干不好要受到处分、扣薪水、影响晋级，或者说生计出现问题。因此，当代表职务与本职工作两者发生矛盾时，不可能将主要经历投入到履行代表职务上来，选择做好本职工作是自然而然的事。对于既是机关公务人员又是人大代表的同志而言，存在角色兼容问题，机关公务人员本身是人大监督的主要对象，而兼任人大代表成为监督者后，监督主体与客体合二为一，监督力度难以保证，代表职权难以有效行使。
三、提高人大代表整体履职能力的思考
人大代表作用和效能发挥如何，关系人民代表大会整体功能的发挥，也关系到人民当家作主能否实现，影响国家权力机关的形象和权威。改进和完善代表履职缺失这一现状，从整体上提高代表素质，重要的是要有一系列的制度特别是法律作保障。
（一）优化代表结构，提高代表素质。代表素质是代表行使职权执行职务所必须具备的基本条件。笔者认为，代表素质应当包括：（1）政治素质：拥护并坚决贯彻执行党的路线方针政策，具有饱满的政治热情和全心全意为人民服务的精神，热爱人大工作。（2）文化素质：具备相应的文化程度，有一定的书写和语言表达、阐述问题的能力。（3）能力素质：执行代表职务所必须具备的参政议政督政和社会活动能力。（4）道德素质：具有高尚的思想道德情操和优良作风，公道正派，为民代言，替民办事。（5）身体素质：身体健康，精力充沛。优化代表结构，应当在三个方面下工夫。一是优化代表职业结构，增加工农生产战线和新的社会阶层代表的比例。二是优化代表知识结构，增加法律、经济、文化、教育、科技等方面专业人才在代表中的比例。三是优化代表年龄结构，代表队伍中既要有经验丰富的老同志，又要吸收热爱人大工作、年富力强的年轻同志，保留一定比例素质较高、参政议政能力较强的上届代表，使代表队伍形成梯次，保持人大工作的连续性和稳定性。改善代表结构，必须以保证代表素质为前提。只有单个代表的素质提高了，代表的整体结构才能得到优化，人民代表大会的决策水平和工作效率才能得以提高，人民代表大会制度才能真正发挥作用。
（二）改革选举制度，引入竞争机制。选举是公正的天平、民主的试金石。当前选举实践中选举人和被选举人参选积极性不高的一个重要原因，就是缺乏竞选机制。要修改相关法律法规，提高选举的竞争性和公开性，积极探索在差额选举的条件下坚持党管干部原则、充分发扬民主的具体方式，落实选举人的知情权、参与权、选择权和监督权，让更多高素质的候选人能够脱颖而出，成为人大代表。在代表候选人的提名推荐方式上，要减少派选代表候选人，除党委有意图安排作为人大常委会组成人员和工作需要应选为人大代表的主要领导外，原则上不向选区或选举单位推荐代表候选人。要充分调动选民提名推荐候选人的积极性，增加选民直接提名推荐代表候选人人数，充分尊重选民的权利和意愿，把选民提名推荐的群众真心信赖和拥护、敢于为民直言、事业心责任感强、法律意识和文化素质较高、能够真正代表人民利益的人交选民酝酿协商，接受选民挑选。要增强候选人的透明度，鼓励选民“毛遂自荐”，允许候选人自我介绍，发表演讲，充分表达自己的意愿，回答选民提出的问题，变“要我当代表”为“我要当代表”，真正让选民知人、知名、知情，按自己的意愿投下“称心票”，选出“意中人”。
（三）提高代表接受监督的意识和选民的监督意识。这是一个相辅相成的问题，也是一个问题的两个方面。增强选民的监督意识是一个大课题，也是加强社会主义民主政治建设的基础。要通过人大制度和有关法律的宣传，使选民认识到代表是选民的利益和意志的代表者，选民与代表是产生被产生、监督被监督、代表被代表的关系，从而理直气壮对代表履行职责，执行能够职务的情况进行监督。代表要增强接受选民监督的意识，认识到自己的地位、权利是选民给的，选民的监督是法定的。没有了选民的监督或不接受选民的监督，代表的权利就失去了根基，就会变异、甚至变质，与法相忤，与人民的根本利益相悖。
（四）完善监督机制，加强代表监督。一是从法律上明确代表的职责和义务，让代表知道自己该做什么，让选民知道该监督代表什么。二是对代表不作为以及承担责任在法律上作出规定，增强代表履职的紧迫感和危机感，激发代表自觉履职的内动力。三是对监督代表的形式、手段、程序等作出明确的法律规定，增强代表履行职责的外部约束力，解决好怎样监督的问题。四是对代表坚持动态管理，实行优胜劣汰，畅通代表“出口”，保持代表工作的生机与活力。五是要建立代表履职奖惩机制，通过代表定期向选民报告履职情况、选民对代表考评和对履职优秀代表的进行奖励等形式，克服代表中存在的不作为现象，解决干多干少一个样，干与不干一个样的问题。
（五）减少代表数量，推进代表专职。随着依法治国和社会主义市场经济的不断深入和发展，人民群众的物质生活不断满足，人们追求民主权利的要求不断提升，再加上市场经济条件下利益机制的持续作用，在国家权力机关中仅靠少数专职人员进行工作，远远不能适应权力机关所肩负的重任。笔者以为，适当减少县乡人大代表数量，逐步实行代表专职化，是人大制度牵一发而动全身的改革，不但有利于提高人大工作效率，而且还有利于培养和造就一大批具有高度政治责任感和人大工作能力出色的代表。就县级而言，代表人数在100人左右为宜，专职代表人数必须达65%以上，常委会组成人员专职率必须达85%以上。就乡镇而言，代表人数在25人左右为宜。减少代表数量，推进代表专职，涉及到相关法律的修改，需要逐步推进。就当前而言，可以大力推行县级人大常委会组成人员专职化。可以预见，随着县乡人大代表总数减少专职人数增加，人大代表真正职务化，其代表意识必然增强，素质必将提高，代表人民行使国家权力管理国家事务的职能必将更好发挥，人民代表大会制度的政治优势和作用必将焕发出新的更大活力。