摘要：民主选举，是村民自治的核心和本质所在；民主决策，是群众自治组织区别于政权机关的重要标志；民主管理，是村民自治的根本和实体；民主监督，是村民自治中不可忽视的重要内容。扩大基层民主，保证人民群众依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践，也是发展社会主义民主的基础性工作。结合20多年来实行村民自治的实践经验，按照党的十六大提出的目标任务，完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，应重点抓好以下几个方面：1、要坚持党的领导；2、深化对“四民主”的认识，提高“四民主”在实践中的实现程度；3、积极探索村民自治实践中村民自我教育、自我管理、自我服务的内容和实现“三自我”的途径与方式，提高“三自我”的能力与水平，实现自我教育、自我管理、自我服务在村民自治中的最大价值；4、与时俱进，开拓创新，加强村民自治的制度化、规范化建设；5、尊重村民会议和村民代表会议在村民自治中的决定权地位，发挥村民会议和村民代表会议在村民自治中的决定性作用。
党的十一届三中全会指出：“在经济上要保护广大农民的物质利益，在政治上要尊重广大农民的民主权利。” 1980年至1982年全国开始的村民自治试点是村民自治的萌芽时期，1982年至1987年为村民委员会建立时期。1982年12月五届全国人大五次会议通过的新宪法，确认了村民委员会的法律地位，明确规定村民委员会是我国农村基层社会的群众自治组织，指出了农村社会管理实行村民自治的基本方向。1987年至1990年为村民自治法律制度基本框架形成时期。1987年11月4日全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制度在法律上正式确定了起来。1990年以后，成为村民自治活动深入开展和基层民主逐步走向规范化和法制化的时期。1990年9月26日民政部发出了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，1994年2月民政部又发布了《全国农村村民自治示范活动指导纲要》（试行），1997年党的十五大强调指出，扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自已的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。十五届三中全会又通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，指出加强农村基层民主制度建设，保障农民的民主权利，是发展社会主义民主政治在农村的具体体现，也是新时期加强农村工作的客观要求。党的十六大提出了建设社会主义政治文明的目标任务，强调要发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，我国农民群众的思想得到进一步解放，参政议政的愿望日益强烈。同时，随着农村经济体制改革的深入，农村生产经营方式和管理体制发生了深刻的变化，多种经济成份得到了广泛而充分的发展，利益关系和利益格局也发生了变化，与农民切身利益密切相关的事情日益增多，这就进一步促使农民更加关注切身利益，关注村务管理，关注基层干部的行为方式。通过村务公开、民主管理、民主监督，使农民群众更加广泛地参政议政、当家作主，并能够有效地促进有关问题的解决，充分调动农民群众建设社会主义新农村的积极性和创造性。
实行村民自治是农村实行了以家庭联产承包经营为主体的经营机制，政治上实行以农民自我管理、自我教育、自我服务为显著特征的基层群众自治制度的必然要求，存在决定意识，经经济基础决定上层建筑，有什么样的经济基础，就有什么样的上层建筑，实行村民自治是生产力发展的必然要求，是社会文明进步的重要标志。
村民自治是中国农民的伟大创造。从1998年全国人大颁布《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》到1998年11月4日正式修订颁布这部法律，使我国的村民自治有法可依。到2004年，我国村民委员会的民主选举实践已进行了五次，从我们甘肃省临泽县的实践看，农民群众依法直接选举村民委员会一次比一次关心，参选热情一次比一次高涨，参选的竞争一次比一次激烈，选举的程序一次比一次规范，直选的实践一次比一次成熟，基层民主实践一次比一次进步。我们甘肃省临泽县2004年底村委会换届选举，一次直接选举成功的占全县103个村的88.6%，有10%的村由于诸多原因进行了二次投票选举。参选实践的成功、参选热情的高涨、竞选竞争的激烈足以说明群众民主自治意识的不断觉醒和当家作主自治能力的不断提高。但是，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度化、规范化以及辅之以相应的民主法治教育以及村委会与村民大会、村民代表会议的关系等都需要在实践中进一步理顺。
一、民主选举。这是村民自治的核心和本质所在。从第三次（1998年底）、第四次（2001年底）、第五次(2004年底)三次民主选举村民委员会的实践看，村民的参选热情和竞选愿望非常高，非常强烈，依法行使民主权利的素质和能力也很高，遵纪守法的自觉性也很高，没有破坏选举的事情发生，足以说明和反映出目前农民群众的民主法制意识和自治能力的成熟程度。问题的关键在于我们的组织者和指导者是否相信群众、依靠群众、尊重群众的民主权利，怎样宣传群众、引导群众、把代表人民意志的宪法和法律交给群众、把农民当家作主的自主权利交给群众。实践证明，民主选举与人民的切身利益靠得越近，人民参与的热情和关注程度也就越高，投票选举的积极性也会愈高，竞选也愈激烈；只有选举行为与自己的利益相关时，选举者才会积极参与，积极投票。选举县、乡人大代表时选民参与的热情和关注的程度就没有选举村委会那样高涨。所以，并非目前一种流行观点认为，中国公民素质太低，搞不了民主等等。如果把选举制度建立在公民的教育程度、政治觉悟基础上，就很难解释在西方一些国家200年前就开始议会直选，难道说200年前那些流亡、放逐到北美大陆的异教徒、罪犯和流浪者还比今天我们经过50多年先进政治教育的中国公民的政治觉悟还要高吗？他们在200多年前就直接选了国会议员，难道21世纪的中国农民只能选举村长吗？所以，以公民素质的高低来解释选举制度的推行是很荒谬的。选举县、乡人大代表和选举村委会主任，同样是民主选举，其参与热情与投票慎重程度和积极性，都足以说明公民的政治参与主要是出于对自身利益的考虑，只有选举行为与自己的利益密切相关时，才会积极投票，选举没有利益动机，再高素质的人也不会为纯粹的政治概念去投票，利益动机是选民选举的决定因素。之所以村委会换届选举村民非常关注，竞选非常激烈，根本原因就在这里。但是从几次村委会的换届选举实践看：一是选举的组织化程度不高，宣传引导工作不细，组织者、指导者方法简单，重实体、轻程序的现象仍然存在，有的人把民主选举简单看作是一种形式；二是贿选现象在个别村群众有反映，候选人推荐的民主化程度不高，以致造成个别村选举不成功。
二、民主决策。这是群众自治组织区别于政权机关的重要标志。从我们临泽县的情况看，民主选举非常成功，但村民自治组织实行民主决策还是一个很大的薄弱环节，实行得很不够，在有些村徒有虚名。目前村民对村干部，对村务公开意见大，要害是实行民主决策不够，村干部工作难推行也与决策缺乏民主密切相关。虽然村民民主直选了村委会，但村委会与村民大会、村民代表会议的关系没有从根本上理顺，往往是村党支部、村委会拍板决策，由村民去执行，这是本末倒置的。村民大会是村民自治组织的“权力机关”，即所谓的“小人大”；村民自治章程是村民自治的“小宪法”，村民委员会是村民代表大会和村民会议的执行者。所谓民主决策就是村务大事必须经村民大会或村民代表会议讨论通过，村民一致同意的重大事项。目前，在村民自治的实践中民主决策是一个薄弱环节，关系不顺，本末倒置的现象比较普遍，且大多数村尚无村民自治章程。
三、民主管理。这是村民自治的根本和实体。村委会不是行政机关，村民是村务管理活动的主体，有权参与管理活动。但目前民主管理也是一个很薄弱的环节。首先是没有健全完善符合实际、便于操作的村民自治章程，民主管理无章可循；其次是村民参与管理的渠道不够畅通，如治保组织、民调组织、红白理事会、老干部参政会等，这些组织大都名不符实，关系也不顺，这些组织不是村民参与民主管理的渠道，而成了村委会的下设机构，加之报酬问题，往往只徒虚名；三是缺乏民主管理的载体和制度，如村民大会议事规则、村民代表会议议事规则、村民委员会议事规则不够健全完善等等。
四、民主监督。这是村民自治中不可忽视的重要内容。目前群众反映最大的问题仍然是村务不公开、干部权力大、主人无权利等。究其原因：一是村委会干部缺乏接受选民监督的意识，如村委会不能定期向村民大会或村民代表会议报告工作，村委会干部不能定期向村民会议或村民代表会议述职，接受选民评议；二是村务公开的内容不实，有些村的村务公开栏公开的内容群众不关心，群众关心的内容却不公开；三是缺乏民主监督的制度和规范。民主监督如果真正落实了，实行好了，就会彻底改变只能干部管群众的现象，使群众既能管自己，也能管干部，既可提高村民自治能力，还能锻炼增强干部的民主意识，减少他们犯错误的机会。
现在村民自治“四项民主”实践，可以这样评价，民主选举很成功，民主决策无章程，民主管理无规范，民主监督不到位。这是造成目前乡村两级工作难干、事情难办、群众“难管”的根本原因。具体分析：一是思想观念上有差距。群众的现代民主意识增强了，当家作主的愿望很强烈，而我们各级干部仍扮演“父母官”的角色，主仆颠倒；二是因势利导实践民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的过程中缺乏总结，缺乏制度规范，使村民自治这项社会主义民主最广泛的实践推进缓慢，使“四民主”没有很好地或没有真正落实到村民自治的实践中。由于在政治上尊重农民的民主权利缺乏诚意，也使经济上保护农民的物质利益的具体工作打了折扣，这也是农村社会的不稳定因素。三是公民有序的政治参与缺乏制度，也即公共品（章程、规则、规范）供给处于无序状态，没有实行真正意义上的村民自治，而是村干部管制，“主人”与“仆人”的关系没有理顺，村民会议与村委会本是决定与执行、产生于被产生、监督与被监督的关系，可实践中有相当一些村干部错误地认为只要村民选上我，村务大事就由我说了算，村民就成了我的臣民。
党的十六大指出，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。并指出，共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛的动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。同时强调，发展社会主义民主政治，就是要健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。并特别指出，扩大基层民主，保证人民群众依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践，也是发展社会主义民主的基础性工作。要健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督，完善村民自治，建立村党组织领导的充满活力的村民自治机制。
按照党的十六大提出的目标任务，完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，结合20多年来实行村民自治的实践经验，应重点抓好以下几个方面：
一、要坚持党的领导。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。完善村民自治，理顺各种关系，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，关键是要加强党的领导，坚持党的领导。要把“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”的要求贯彻落实到推进和完善村民自治的伟大实践中。村党组织要重视推进村民自治并要加强对村民自治活动和实践的领导、组织与协调，要依法支持村民并依靠村民完善村民自治，要发挥好领导、指导、协调作用，这是完善村民自治、健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制的关键。
二、深化对“四民主”的认识，提高“四民主”在实践中的实现程度。要不断总结“四民主”的实践经验，提高“四民主”在实践中的实现程度，提高村民实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的自治能力与水平，发挥实行“四民主”的自治实践在解放和发展生产力、全面建设小康社会进程中的积极作用，推进社会主义政治文明建设在农村的实践不断走向成熟，积极探索在全面建设小康社会的实践中推进农村物质文明、政治文明和精神文明协调发展。
三、积极探索村民自治实践中村民自我教育、自我管理、自我服务的内容和实现“三自我”的途径与方式，提高“三自我”的能力与水平，实现自我教育、自我管理、自我服务在村民自治中的最大价值。不断总结实行 “三自我”的经验，提升“三自我”的层次，充分发挥“三自我”在全面建设小康社会、实现人的全面发展中的积极作用。
四、与时俱进，开拓创新，加强村民自治的制度化、规范化建设。健全完善村民自治章程、树立村民自治章程在村民自治中的“小宪法”地位，使村民自治有“法”可依、有章可循，使“村民自治章程以及与之相配套的议事规则、制度规范和村规民约真正变成贴近实际、贴近生活、贴近群众，便于操作，能够运用，能体现村民意志、实现村民愿望、满足村民需求、维护村民利益、规范村民行为和管理村务大事的依据。
五、尊重村民会议和村民代表会议在村民自治中的决定权地位，发挥村民会议和村民代表会议在村民自治中的决定性作用。因为村民会议和村民代表会议是村民自治的组织形式，是实现村民自治的组织载体，实行和实现村民自治，村民会议和村民代表会议的主动权、决定权地位必须得到确认和尊重。（作者单位：甘肃省张掖市人大常委会）