内容提要：当前，信访问题已日益突出，处于权力和权利之间枢纽地位的人大，有着充分的理由来介入信访领域。从实践中看，人大信访工作已成为党委政府信访工作不可或缺的重要组成部分。在坚持以人为本的原则下，正确定位人大信访工作，切实做到工作不越位、监督不失位，这既是人大存在的合理性之必要，也是人大功能充分发挥之必要。本文秉承“以人为本”的基本理念，试图就如何定位人大信访工作和提高工作效率，作一些探讨。
关键词：以人为本 人大
信访工作
之所以提出一个“人大信访工作的坐标定位与价值取向”的命题，是因为新形势下，人大信访工作在维护群众合法权益、及时反映社情民意、促进社会和谐稳定方面发挥着越来越重要的作用，且人大信访工作较之党政部门的信访工作，具有间接性、法律性、裁判性等特点。正确定位和把握好人大信访工作及其价值取向，有利于维护社会稳定和国家长治久安。
坐标定位：坚持以人为本，正确把握信访工作新形势，找准人大信访工作特点及内涵，切实做好坐标定位，充分发挥人大信访工作不可替代的作用
所谓以人为本，说到底就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，一切要以人为基础，以人为前提，以人为动力，以人为目的，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展。它既回答了为了谁、依靠谁的问题，又回答了价值观、政绩观的问题。在人大信访工作实践中，要坚持以人为本，必须回答好两个问题，即：人大信访工作为了谁、依靠谁和价值观、政绩观怎样的问题。
――人大信访为了谁、依靠谁的问题。为了谁的问题，是关乎人大信访工作奋斗目标的问题；依靠谁的问题，是关乎人大信访工作力量之源的问题。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，党在领导和发展国家事业中，处于核心地位。在人大信访工作实践中，我们的目的就是要切实维护广大人民群众的切身利益，维护社会的稳定。我们依靠的是党的领导和人民群众的积极参与。
――人大信访价值观、政绩观的问题。人大信访工作坚持以人为本，关注的正是人的价值，把最广大人民群众现实的、适时的需要作为价值取向。坚持以人为本的政绩观，就是要在尊重人的利益和权力的前提下，创造得人心、暖人心、稳人心的政绩，创造“为官一任、造福一方”的政绩，创造全面建设小康社会、促进人的全面发展的政绩。
作为一种部门工作，人大信访有着自己的特点，而有别于其他工作。横向看。人大信访与党政信访在工作性质、指导思想、社会功能、服务宗旨方面有相同之处，但也存在着较大的区别。如群众反映的信访内容不同，人大信访主要是反映“一府两院”的工作；信访者出发点不同，上访者主要是冲着人大的监督权来的；解决问题的方式不同，人大对信访问题不能直接处理，是间接性的。纵向看。特点主要有，信访问题呈逐年上升趋势；涉法涉诉信访日益增多；联名、集体上访不断增加；重复上访、越级上访日益增多。等等。从自身性质看。人大常委会代表人民直接行使管理国家和社会事务的权力，代表的是最广大人民群众的利益。人大信访工作需要解决的是人民内部矛盾，而不是敌我矛盾，更应坚持以人为本的理念，密切关注民生问题，切实为广大人民群众排忧解难。从以上对“以人为本”概念及人大信访工作特点的分析，新形势下，人大信访工作必须要做好以下定位：
――人大信访工作理念的定位。信访工作直接涉及人民群众最关心、最现实的利益。要做好信访工作，就必须带着对人民群众深厚的感情去做工作，本着对群众利益无小事的态度，认真接待每一位上访者，做到“对人民群众用真情，接待要热情，困难要同情，执法要有情”，及时疏导校正不良情绪，有效预防上访事件的恶化和升级。要提倡“隐忍礼让”的精神，掌握好法理与情理之间的平衡，耐心细致地做好当事人的思想工作。要把信访工作作为维护社会稳定、促进经济发展的一项政治工作来对待，作为人大密切联系群众的一项“主业”来经营，作为提高人大威信和形象的“窗口”来建设，作为人大实施“民心工程”的重要“项目”来完成，牢固树立“信访无小事”，“只要群众反映的问题百分之一有理，就要尽百分之百之力去帮助解决”的工作理念，从落实科学发展观，维护改革、发展、稳定大局出发，高度重视信访工作。
――人大信访工作原则的定位。坚持以人为本，是做好人大信访工作的根本原则。人大与人民群众联系有多种渠道和方式，信访就是人大联系人民群众、了解社情民意的一条重要的经常性渠道。以科学的发展观指导人大信访工作，就是坚持以人为本，把维护好人民群众切身利益作为信访工作的出发点和落脚点。当前要围绕中央三令五申、老百姓有强烈愿望要求解决的增加就业、加强社会保障、城乡特困群众生产生活、土地征用中侵害农民利益、城镇拆迁中侵害居民利益、企业重组改制和破产中侵害职工合法权益、拖欠和克扣农民工工资、教育乱收费和药品购销及医疗服务中的不正之风问题的信访，加大办理力度，以发挥信访是党和国家联系人民群众的桥梁作用。具体实践中，首先坚持从维护人民的根本利益出发，认真贯彻“有错必纠”原则；其次坚持贯彻“以事实为依据，以法律为准绳”原则，依法实事求是地分析、判断和处理信访问题；再次，坚持从政治效果、社会效果、法律效果出发，顾大局、识大体，把握好信访工作的方向。
――人大信访工作功能的定位。从人大信访工作实践中，可总结出其独特功能：一是密切关注民生，反映社情民意，为人大及其常委会和代表履职提供信息的服务功能；二是有效落实地方国家权力机关监督权的督察功能，切实为广大人民群众规范好权力的运行，保障好他们的利益；三是对公民开展民主与法制宣传的教育功能，着力宣传社会主义法制教育，使广大人民群众懂法、守法、护法，为构建和谐社会提供保障；四是解民忧、化民怨的维护社会稳定功能，确保经济建设的良好环境，为改善民生，提供支持。
价值取向：坚持以人为本，把实现人民的愿望、满足人民的需要、维护人民的利益和社会稳定，作为开展人大信访工作和思考问题的根本出发点和落脚点什么是人大信访工作价值？简单地说，就是人大信访工作的内在作用和现实意义。其主要种类是秩序、正义、归宿。
价值取向一：秩序
秩序，主要是指社会秩序。“秩序”之所以成为人大信访工作的基本价值之一，是因为：首先，任何社会都需要建立一个有序、稳定的局面，从而维系社会长期发展。没有秩序的社会，根本就不是人类的社会。因而，人大信访工作的根本而首要的任务就是要确保社会秩序的稳定。其次，秩序的本身性质决定秩序是人大信访工作的基本价值。秩序是人们社会生活中相互作用的正常结构、过程或变化模式，它是人们相互作用的状态和结果。正是秩序这种内在的性质，决定了其与人大信访工作的目标相吻合。只有维护了社会秩序，社会才能长足发展，人民的生活、生产才能有保障。具体讲，人大信访工作要坚持从维护社会稳定大局出发，以化解社会矛盾为着眼点，采取有效措施，保障社会秩序的稳定。
价值取向二：正义
人大信访工作的价值取向就是要坚持维护社会正义。众所周知，正义是任何时代任何人都不能逃避的问题，因为它关系到个人的生存状况和生活质量。目前，人们谈论得最多的是法律公正，起点平等，分配公正以及社会道德等问题。从工作实践中看，人大信访案件涉法涉诉的比重较大，法律性较强如会同县2007年在群众来信来访中，涉法涉诉信访占到了总数的75%以上。这些信访大多反映的是行政和司法部门执法不公和枉法裁决等问题；有的是对行政和司法机关作出的决定、判决、裁定不服，提出的申诉、控告；有的是反映法院执行难的问题。而这些问题的产生又明显地带有社会不公正、不公平的色彩。很大一部分上访者，其实需要的不是经济利益，而需要的是一种社会正义，这也是上访者实现自身价值的一种表现。所以人大信访工作的价值取向，就在于坚持法律的权威，切实维护社会公平正义，给每位公民一个和谐的、平等、公平的生活、生产环境。
价值取向三：归宿
归宿就是要使到人大上访者具有归宿感，让其有归家的感觉。各级人民代表大会及其常委会是有人民选举产生，受人民监督。这一性质决定了人大信访工作必须让上访者具有归宿感。从实践看，“人大”这个词，经过几十年的磨砺，已在广大人民群众中树立了很高的权威，其在群众的信任度日益上升。如会同县人大常委会，2003年人大常委会全年受理来信来访98件次，2004年为112件次，2005年为156件次，2006年210件次，2007年312件次，2008年上半年达215件次。这充分说明，人大的地位提高了，为人民解决问题的能力加强了，上访者能够在人大信访中找到这种归宿感。人大信访工作就是要让更多的群众去信任、去拥护人大工作。要让人民群众领会到人大的监督是国家最高权力的监督，是维护其合法权益的最后底线线，让其有回归的感觉，从而让上访者心态得以缓和，从实质上真正化解矛盾。
路径选择：积极探索，努力寻求人大信访工作与以人为本理念的切合点，实现人大信访工作的有序开展
新形势下，要开展好人大信访工作，就必须选择好提升工作效率的路径，从而不断打开工作的新局面。
路径选择一：提高素质，切实增强服务能力
从事人大信访的工作者，要针对人大信访法律性强的特点，一方面要加强民主法制的学习，要善于从社会主义法制入手，积极处理好群众信访反映出来的各类问题，对群众信访引发的突发事件，要正确对待，分析原因，冷静处理，既切实保障广大人民群众的合法权益，又通过正确运用经济、行政和法律手段，化解矛盾，理顺群众情绪，调动广大人民群众建设社会主义事业的积极性。另一方面学会分析形势，善于根据当前人大信访工作形势、任务的要求，全面分析人大信访发展态势、存在的问题及其成因，积极探索适应形势要求的人大信访工作的途径。再次，从事人大信访工作的干部要认真学习和落实科学的发展观，要坚持以人为本，密切联系人民群众，体察民情，了解民意，集中民智，珍惜民力，诚心诚意为群众谋利益。
路径选择二：健全机制，确保工作规范有序
要用科学的发展观指导人大信访工作，就必须建立一套以人为本的信访机制，使人民群众的来信来访能够件件有着落，事事有回音，让人民群众满意。
――要建立“联合办信访”的机制。当前，我国经济社会加速转型，各种利益不断调整，社会生活中产生的许多矛盾相互交叉，十分复杂。我们受理的信访，往往涉及到几个行业或部门。建立“联合办信访”的机制，就是要与“一府两院”建立办理信访的网络，形成合力，及时办理有关影响开放型经济发展、影响社会稳定、损害人民群众合法权益以及司法不公等方面的重要信访件。
――要建立“归口办信访”的机制。信访工作是人大依法行使监督权的一项基础性工作。因此，人大各专委会都要把监督工作与信访工作紧密结合起来，通过群众信访所反映的具体事件和案件，找到监督的切入点，从而更有效地依法履行监督职责。建立“归口办信访”的机制，就是人大信访部门受理信访件后，根据信访内容和各专委会或工作机构的职责，将信访件及时归口转给有关专委会或工作机构办理，这样，既能使信访办理落到实处，又能有针对性的对“一府两院”实施有效监督。
――要建立“分级办信访”的机制。基层是信访的源头，乡镇人大是解决信访问题的前沿阵地。因此，建立“分级办信访”的机制，按照“分级负责、属地管理”的原则，从控制信访源头做起，把凡不属于县级办理的信访，一律转交乡镇人大办理，层层落实责任制，使信访问题就地得到及时有效解决。
路径选择三：注重人性，着力提高工作效率
信访工作就是做人的工作，必须以理服人，以诚感人。针对当前信访接待过程中集体访、重复访、纠缠访不断增多的情况，我们坚持以人为本原则，善于用人性化的思维来想问题、解决问题。
――处理集体上访要耐心。集体访大多反映企业改制、建设征地以及法院判决、裁定和执行等问题。上访人往往情绪激动，大有一触即发之势。处理这类信访案件，必须有足够的耐心，反复劝说，耐心解说。
――在处理重复访和纠缠访要细心。针对重复访和纠缠访，一方面不急不躁，因势利导，耐心细致地做工作；另一方面向上访人宣传法律知识，讲解法律程序，对一些不符合申诉条件的，劝其息访。特别是对一些“老上访户”，要会同相关部门，做好深入细致的工作。如会同县林城镇棕李村“老上访户”肖某，因一宗民事纠纷案，大脑受到剌激，导致妻子离婚。当地政府虽已解决了他的有关问题和一些具体困难，但还是长期上访，严重影响了机关的办公秩序。县人大常委会领导极为重视，带领信访部门工作人员专程到该镇，与镇领导一道做细致的工作，并要求为其解决实际问题，最终使其得到了妥善安置。
――对弱势群体要满怀善心。在接待人民群众上访的过程中，要强化服务意识，善待群众，为他们排忧解难，做到一把椅子让座、一杯热茶暖身、一句话语暖心，把上访人当作自己的亲人对待。特别是对弱势群体满怀善心，关爱有加。
－－办理案件要诚心。各级人大信访工作部门的工作程序、规章制度，都要以方便群众、有利于解决问题为原则。要诚心诚意、认认真真地对待每一封群众来信和每一位来访群众，深入了解群众的意愿和要求，本部门能解决的就应在最短时间里解决，需要与有关部门配合解决的，就要积极与有关方面协调解决，不怕困难和麻烦，认真调查处理，务求做到事事有答复，件件有结果，案案有报告。要把处理信访案件与人大行使监督职权有机结合起来，认真督促有关国家机关和部门重视并努力解决人民群众反映的困难和问题，及时查处并纠正侵犯公民权益的违法行为。以高质量的服务，高效率的工作，换取信访群众的高度信任。
路径选择四：推进创新，实现工作新突破
坚持以人为本，做好人大信访工作，就必须在实践中创新工作制度和工作方式，防止信访部门成为收发、访谈的“中转站”，群众反映的实际问题难以解决的现象出现。
――要创新工作方式。就是要改进人大常委会领导信访接待方式，把每月筛选出来的重要信访件，根据信访内容，按照常委会领导的工作分工，分别对口汇报。要改进信访情况反映方式，及时为领导提供信访信息。要实行“一个口子进、一个口子出”受理方式，避免常委会领导、各专委会对信访的交叉批示。要改进督办和检查方式，切实加强对基层信访工作的指导和督促。要改进信访情况分析方式，研究带倾向性的信访问题，以确定信访工作的重点和解决问题的措施，从而使信访办理取得实效。
――要创新工作标准。在对人大信访工作情况的评判上，一般的标准是数字，看办了多少封信、接了多少次访、办理了多少起案。要摒弃这种“数字”标准，树立新的标准：一看是否抓住问题的主要症结，对症下药；二看是否实事求是地解决了历史遗留问题；三看是否有理有据地疏导了上访群众的情绪；四看是否立足于督促解决群众的实际困难；五看是否让信访窗口成为法制宣传的阵地；六看是否努力赢得了上访群众的信任；七看是否真正把矛盾纠纷解决在基层。
――要创新工作模式。较长期以来，人大信访工作沿袭了行政色彩较为浓厚的工作模式。实践表明，这种旧模式在依法治国的今天，是不合时宜的。只有人大及其常委会才有法定的监督权，人大信访部门只是人大常委会的工作机构，它只能依据宪法和法律的规定，按照人大及其常委会的运行机制寻找自己的工作支点。这个工作支点，就是把人大信访工作作为人大全面工作的源头和钥匙，构筑大信访的格局和网络，把信访工作融入整个人大工作之中。（会同县人大常委会主任 姚希亮）