近期，《国务院关于2016 年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》（以下简称审计查出问题整改报告）提交全国人大常委会审议。这是自2015 年开始，全国人大常委会连续第三年听取审计查出问题整改情况报告。
在分组审议中，常委会组成人员一致表示，审计查出问题整改报告制度的执行和落实，有效促进了以政府为主导的整改工作机制的不断健全完善，扎实推动了很多疑难问题的逐步妥善解决，从制度上和机制上充分体现了监督工作的创新成效。
此外，地方债务，尤其是其中的隐性债务风险、变相债务等问题成为大家关心的焦点问题。
多名委员指出，从根本上解决地方债务隐性风险，必须切实加快财经财税体制改革的进度。全国人大常委会委员、全国人大财经委主任委员李盛霖还提到，当前，正值地方换届，对于地方债务，要防止“新官上任三把火”，防止“重打锣鼓另开张”，防止“新官不理旧账”。
此次整改工作亮点纷呈
近些年，党中央、国务院高度重视审计查出问题的整改工作。谈到2017年整改工作的部署，审计署审计长胡泽君在作报告时表示，习近平总书记多次作出重要批示指示。李克强总理2017年7 月主持召开国务院常务会议, 专题研究部署2016 年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改工作,强调要限时按项逐条严肃整改, 切实构建长效机制。
据此, 审计署组织全国1 万多名审计人员, 按照“ 谁审计、谁负责督促”的原则, 按项逐条对《国务院关于
2016 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》反映问题的整改情况进行跟踪督促检查。各地方、部门和单位认真学习贯彻落实党的十九大精神, 全面整改审计查出的问题, 积极建立健全整改长效机制。
李盛霖委员认为, 这些年，由于党中央高度重视、各方面认真抓，审计整改工作不断加强，整改效果越来越明显。这也是全国人大常委会按照中央的要求，认真履责强化监督的结果。
总结2017 年审计查出问题的整改工作，有多个亮点令常委会组成人员赞叹不已。
黄华华委员说, 一是整改的效果好。党中央、国务院高度重视，各地、各部门严格落实整改的主体责任，整改问题金额达到了4872.5 亿元，能够按金额计算的问题整改率达到了95%，效果相当不错。
二是审计署的做法好。“审计署既重审计又重整改，组织1 万多名审计人员按照‘谁审计、谁督促’的原则，按项逐条对整改情况进行了跟踪督促检查，涉及31 个省区市，100 多个中央部门，4000 多个单位，范围之广、工作量之大，难能可贵。
三是整改长效机制健全好。“机关部门和很多单位坚持以整改为契机，举一反三，认真查找管理漏洞和薄弱环节，加强制度建设和规范管理，制定完善预算和财务管理，境内外投资、司法保障等制度达到了2476 项。”黄华华说。
目前，专门听取和审议审计查出问题整改情况的报告，已经成为全国人大常委会加强跟踪监督、增强监督实效的一项制度性安排。
“全国人大财经委事先专门听过报告，大家感到，现在的审计报告，特别是这次发现问题的整改报告越来越好，审计越来越细致和深入，报告越来越系统全面。不仅是发现问题，而且抓整改；不仅是对项目支出进行审计，而且对政策改革的执行和推进情况也进行审计。”吕薇委员结合这些年工作谈到了自己的体会，她认为，审计报告一年比一年细，各个部门也很重视审计发现问题的整改，这次会上还提供了国家发改委、工信部整改情况的报告。
吴恒委员说，全国人大常委会每年年底听取审计问题的整改报告很有必要、也很有成效，彰显了作为人大监督在监督中予以支持的理念。
地方隐性债务风险引人担忧
记者注意到，地方政府债务问题是这次审计查出问题整改报告中的一个重要内容。
胡泽君称，对于审计查出的部分地方政府债务增长较快、有的还违规举债问题, 财政部强化风险评估、预警和应急处置。一是落实地方政府属地管理责任, 要求严格遵守政府债务管理制度,提升风险防控能力；二是加强地方政府债务风险警示, 核查地方政府违法违规融资问题并公开曝光典型案例；三是进一步摸排债务风险, 会同有关部门部署地方清理整改违法违规融资担保问题。审计署在政策落实情况跟踪等审计中, 始终关注地方政府债务管理情况, 及时发现和报告相关情况。
对其他地方政府债务问题, 相关地方也积极推进整改。对组织管理问题, 四个省、两个市和两个县均已按规定成立政府性债务管理领导小组；对违规举债问题, 相关地方通过终止或修改协议、撤销承诺函及提前偿还等方
式整改253.5 亿元；对其余283.69 亿元违规举债余额, 相关地区与债权人进行协商, 制订了整改方案。
尽管相关整改工作取得了不小的成效，但许多委员仍然对地方债务风险表达了共同的担忧。
“从总的情况看，当前地方政府债务在可控范围内，问题比较突出的是隐性债务的风险。”李盛霖曾带领全国人大财经委结合审计整改跟踪，对地方政府债务的问题做了调查，发现地方隐性债务风险确实不容忽视。
李盛霖说，一是规模比较大。有些地方的隐性债务规模已经和限额内的债务规模大体上相当。二是隐性债务集中在市和县两级。一些地方融资的平台公司相关债务是隐性债务的主体。三是部分隐性债务对应的资产变现能力不强。这些平台公司偿还债务基本上是依赖土地和房地产的增值，个别平台公司依靠的是借新还旧，甚至借新还息。一些项目资金需求比较大，建设周期比较长，项目没有收益，或者收益比较低。
辜胜阻委员对此也有同感，“地方政府债务绝对是中国经济或者中国金融中最大的‘灰犀牛’。我们有些城市的负债率是400%，100% 就是警戒线，它们已经是四倍了。”
此外，警惕一些地方开展不规范的PPP 项目，进行变相举债问题也被委员们频频提及。
据了解，PPP 是政府和社会资本合作的一种公共项目运作模式。近年来，借助PPP 模式，不少私营企业、民营资本与政府合作，在公共基础设施建设、公共服务提供等领域发挥了不小的作用，也在一定程度上化解了地方政府融资平台的债务风险。
“但是在执行中走了样，不少地方物有所值评价和财政可承受能力评价走过场，将股本投资变成了债务投资，转化为新的地方政府负债，去杠杆变成了加杠杆，减少债务风险变成了增加债务风险。”令狐安委员说，从财政部掌握的三批PPP 项目库分析，越是财政困难、越是经济不发达的地区PPP 项目数量越多。据说，PPP 项目数量全国第一的西部某省到2016 年年底共有1746 个项目录入了财政部的PPP 综合信息平台，计划投资总额15547 亿元。而该省当年一般财政预算收入只有1561 亿元，财政难以承担对这么多PPP 项目的政府补助责任。
任茂东委员在调研过程中还了解到，有的省市甚至利用现行的政策开始将公益性的事业单位变成新的融资平台进行举债。“目前的PPP 实际上是水分过大，有的是变相的，有的是假的，需要引起警觉。”任茂东说。
应设立追责机制，杜绝地方债务中“人”的因素
分析造成地方隐性债务和变相举债不断增长的原因时，吴晓灵委员称，地方政府的债务扩张也是无奈之举，有两个因素促使地方政府去借债，对于GDP 的追求是其中之一。
“我们考核的方法还是有问题，明的暗的GDP 起了很大的作用，而不是公共服务。如果把公共服务、义务教育、公共医疗卫生作为考核干部的主要指标的话，地方政府的压力就不会像追求经济增长投资速度那么大。现在到了一个地方一年、两年就想出政绩，急于出政绩就会急于做一些事情。”吴晓灵说，坚持干部任期制，长期考核一个干部，应多在公共服务上考核干部，而不是在经济增长速度上考核干部，这样的话就能够减少干部急功近利、盲目借债。
除了考核问题之外，规划的不切合实际也是促使地方举债的因素之一。
吴晓灵表示，国家制定规划一定要考虑实现规划的财力来源。现在有的规划做得太大，有些地方政府的规划动辄上千亿、上万亿的投资，哪儿来的钱？民间资本没有这么多钱，政府又要牵头，就要搞借债。
因此，“如果想解决地方政府债务问题，一方面要对干部任期制度和考核制度进行改善，另一方面就是规划要做得实事求是。”吴晓灵说。
辜胜阻委员也认为要杜绝思想上的问题。“地方政府觉得他的任期很短，认为发债可以解决政绩问题，债务留给后面的人。后面的人也会想到，我这个地方有问题，中央政府会给我兜底，有这样一种考虑。”辜胜阻说，要发出中央政府不兜底的信号，一定要有这个信号，如果没有这个信号，那就是道德风险。
同时，辜胜阻建议确立倒查责任，通过一个案例的处理，形成一种震慑的力量。他指出，这个问题我们每次都讲，每次审计报告出来都有这个问题，年年讲，只有通过一些硬的措施，才能防止出现年年审、年年出现同样问题的局面。
吕薇委员赞成加强对违规举债的责任追究，在她看来，预算法中提到地方债务要实行终身负责制和问责制，所以实践中应该加强这方面的责任追究和整改。
防止地方债务头疼医头、脚疼治脚，需从制度改革入手
除了个别地方政府官员思想上的问题之外，现行体制机制上存在的问题同样不容忽视。
李盛霖认为，从根本上解决地方债务隐性风险，必须切实加快财经财税体制改革的进度，尽快合理划分中央和地方、地方各级政府事权和支出的责任，完善分税制，给予地方政府与其履责相适应的财力和财权，以及稳定的税源，从源头上来减少地方政府对债务融资的过度依赖。
“据了解，现在国务院有关部门对此有了具体方案，2018 年还要搞试点，关键是进度要加快。”李盛霖说，当前，正值地方换届，要防止“新官上任三把火”，防止“重打锣鼓另开张”，防止“新官不理旧账”。
姚胜委员主张要对地方政府债务的“可控性”进行细化。他说，财政部报告中提到，“当前地方政府债务风险总体可控”，在不同的报告里也谈到债务是可控的。从目前情况看，债务风险还是可控的，但是不可以掉以轻心，应对全国36.7% 的负债率和全国地方80.5% 的债务率作分析，不宜简单与国际上的其他国家相比。因为我们有大量的隐性债务还没有统计进来，而且我们的财政收支在国民收入分配中占比是比较高的，收支安排打得比较紧，那么回旋余地相对较小。
姚胜表示，还要重视规范专项债。要充分认识到专项债也是债，也是要还的，不能说它有相对应的资产放在那里就可以放松管理和重视。在目前后门没有完全堵住的情况下，不宜再增加地方政府债务余额的限额，尤其是在地方隐性债务有多少还没有搞清楚的情况下，不宜盲目扩大债务。
他建议，对一些“推波助澜”的金融机构要有约束，建议对有关的机构、部门要采取适当的措施，或约谈，或询问，或质询。
对于PPP 项目暴露出的问题，令狐安委员认为这反映出现行会计制度的缺陷，“因为按目前会计制度操作，变相举债的PPP 项目形成的高杠杆债务进不了政府的资产负债表，甚至也进不了企业的资产负债表。”他表示，应建立科学完善的政府会计制度，要像管理企业财务那样管理政府财务，这样，政府变相负债问题才有可能得到有效控制。
令狐安强调，应抓紧修改完善政府会计准则体系和建立政府会计制度，这个问题不从根子上解决，不从会计制度入手解决，永远是头疼医头、脚疼医脚。
任茂东委员说，财政部门应当认真落实预算法，切实加强地方政府债务管理的力度。财政部是预算法的执法主体，应该坚决堵住后门，依法开好前门，应当编制政府资产负债表，将地方政府债关进制度的铁笼子里，要真正地发挥预算法执法主体的作用。“建议认真落实好预算法，加大查处的力度，追究责任要严厉，督促金融机构合格合法审慎经营，切实加强地方债的风险控制。
（来源：《中国人大》 2018年01月05日 第1期）
