2006年11月27日在四川省第十届人民代表大会常务委员会第二十四次会议上
四川省卫生厅厅长 沈 骥
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我省是一个农业大省，农村卫生是卫生工作的重点，也是党的农村工作的重要组成部分。如何深化农村卫生体制改革，运行好新型农村合作医疗这种互助共济的医疗保障制度，保障农民的健康权和生存权，直接关系到农村的和谐稳定和社会主义新农村建设，关系到我省的经济和社会协调发展。下面，我受省政府委托，将全省农村卫生体制改革和新型农村合作医疗试点情况报告如下，请审议。
一、农村卫生体制改革基本情况
我国农村卫生体制包括三个方面内容：一是农村三级卫生服务网；二是执业医师、乡村医生队伍；三是合作医疗制度。随着市场经济体制改革的深化，维持农村卫生体制的基础和条件在现阶段已经发生了巨大变化，农民的医疗保健水平也严重滞后于城市。为了切实保护农民的利益，近年来，我省在农村卫生体制改革方面主要作了以下工作。
（一）建立农村卫生服务新体系。
农村卫生服务新体系是以县级医疗卫生机构为龙头，乡镇卫生院为中心，村卫生室为基础的服务网络，是农村卫生体制改革的着力点。
1.构建县、乡、村三级新型农村医疗服务网。
我省现有县级医疗卫生机构424个，卫生人员39384人；乡镇卫生院5166个，卫生人员62018人；村卫生室48565个，卫生人员77250人。3年来，中央和省财政投入12.855亿元建设三级农村医疗卫生网。其中，投入10.61亿元建设3224个乡镇卫生院；投入8285万元建设35个贫困县医院；投入1070万元建设18个县妇幼保健院；投资1.31亿元建设县级医疗救治体系。使农村医疗机构的条件得到较大改善。
2.加强农村疾病预防控制体系建设。
自2003年以来，我省利用国债和省级财政转移支付，组织开展县级疾病预防控制中心建设项目167个，建筑面积22万平方米，总投资3.21亿元。乡镇卫生院设专人从事防保工作。使农村疾病预防控制和卫生应急处理能力得到了提高。
3.大力推进农村卫生监督体系建设。
全省181个县（市）中已有179个经编制部门批准成立了卫生执法监督机构。为了加强对监督机构的能力建设，中央财政共投入近9000万元专项资金，省级财政出资300万元，用于设备配备和人员培训等，推进了我省农村卫生监督的整体水平。
（二）深化乡镇卫生院运行机制改革。
目前，我省已完成乡镇卫生院人员、业务、经费上划县级卫生行政部门管理的工作，基本实现了每个乡镇有一所政府举办的卫生院。同时，加快了内部运行机制改革，一是改革人事制度，实行全员聘用、乡镇卫生院院长公开选聘制；二是改革分配制度，并逐步将全部职工的养老、医疗纳入城镇职工社会保障体系统筹解决，充分调动职工的积极性。使建制乡镇卫生院成为政府举办、布局合理、机制灵活、管理规范、任务落实的农村三级卫生网的枢纽。
（三）推行乡、村卫生服务管理“一体化”。
大力推行村卫生站标准化建设和整合，并纳入乡村一体化管理。由市、县级财政对承担公共卫生任务的村卫生室按一定标准给予补助；卫生行政部门开展对乡村医生的培训、考核、资质认定和注册；乡镇卫生院对辖区内村卫生室和乡村医生进行业务指导和考核；进一步明确了村卫生室的职责、工作范围，理顺了与乡镇卫生院的关系。
二、新型农村合作医疗试点基本情况
改革开放后，农民基本解决了温饱问题，但是农村看病难、看病贵的问题并没有得到有效缓解，因病致贫、因病返贫的现象时有发生。国家2003年启动的新型农村合作医疗试点，采取以政府出资为主的模式。运行3年来，收到了较好的效果。
（一）覆盖面和参合率情况。
目前，开展新型农村合作医疗试点的县为73个，占全省县（市、区）数的40.33％；覆盖农业人口3415.20万人，占全省农业人口的56.45％；参加合作医疗的人口为2671.76万人，占全省农业人口的44.16％，“参合率”达到78.23％。其中巴中、资阳和成都、自贡所辖县已全面启动并覆盖全部农业人口。
（二）合作医疗基金筹集情况。
自2003年启动，截至今年9月，全省已筹资8.585亿元，其中，中央财政补助到位资金0.667亿元（今年的补助已下达，尚未到账），地方财政补助资金4.451亿元，农民个人缴纳“参合”资金3.333亿元，民政医疗救助补助约0.11亿元。
（三）参合农民受益情况。
全省合作医疗基金共支出4.71亿元，占已筹资额的54.86％；全省“参合”农民累计受益1348.71万人次，占“参合”农民总数的39.05％。其中，享受住院补偿95.54万人次，门诊补偿881.47万人次。补偿住院费用3.371亿元，补偿门诊费用1.204亿元；实施健康体检371.7万人次，支出1026.91万元。
三、整体推进农村卫生体制改革，增强新型农村合作医疗实效
新型农村合作医疗是当前农村卫生体制改革的一项重要举措，我省始终坚持把农村卫生基础设施建设、农村卫生体制改革和新型农村合作医疗试点工作有机结合，整体规划，同步推进。
（一）加强组织领导。
省委、省政府高度重视农村卫生工作。2005年召开了全省卫生工作现场会，出台了省委、省政府“关于加快建立和完善城乡卫生体系的决定”，对我省农村卫生工作提出了明确的发展目标、工作思路和具体措施，并要求各级政府作为一把手工程切实抓好。还成立了以省委副书记、常务副省长蒋巨峰任组长，十个部门为成员单位的四川省新型农村合作医疗协调小组。已连续召开三次新型农村合作医疗试点工作会议。进一步明确了我省农村卫生工作“党委领导、政府组织、财政监管、卫生服务、农民享用”的工作思路。并在项目建设，资金投入，综合改革等方面向农村卫生倾斜。为了确保新型农村合作医疗工作健康发展，省编委还批准省卫生厅增设“农村卫生管理处”，加强对全省农村卫生工作的领导。
（二）提供制度保障。
为了确保项目实施，规范合作医疗管理。省委、省政府、省财政厅、省卫生厅、省教育厅等先后印发了《省委、省政府关于进一步加强农村卫生工作的意见》、《四川省新型农村合作医疗基金财务管理暂行办法》、《关于在我省实施农村医疗救助的意见》、《关于下达公共专项转移支付资金的通知》、《四川省疾病预防控制体系建设实施办法》、《关于农村卫生人才培养和队伍建设的意见》等一系列规范性文件，使农村卫生改革、项目管理、合作医疗、人才培养等工作有章可循，有序开展。
（三）推行综合管理。
围绕解决好“农民参合自愿、监管使用放心、享用服务满意”三个关键问题，实行了财政、审计、物价等部门依法对合作医疗基金的收支进行年度审计，定点医疗机构竞争申报选定，专家对医疗费用评审等制度；推行了合作医疗结算补偿由医疗机构垫付的制度，由医疗机构承担违规风险。在实践中不断探索和完善新型农村合作医疗制度运行机制和监管机制。
为了加强对新型农村合作医疗和项目的管理，省政府04-06年相继将疾控建设、乡镇卫生院建设、新型农村合作医疗纳入了政务目标，并作为为民办实事的目标，06年将乡镇卫生院建设列为重点督办项目。并在建设中推行工程质量行政领导人、项目法人、参建单位领导人责任制。全省所有农村卫生项目没有出现“豆腐渣工程”。
（四）开展人才培养。
搞好农村卫生工作，人才是关键。近年来，着力加强了县级卫生局局长、乡镇卫生院院长、卫生人员和乡村医生的培训。三年培训总人次达10余万。还启动8000多名乡村医生中专学历培训，覆盖全省107个县。
（五）抓好督查和指导。
省人大多次组织了对全省新型农村合作医疗制度建设情况的督查和调研。省政府及省卫生厅、财政厅等部门也定期对项目建设和新型农村合作医疗试点工作进行了督查和指导，对我省农村卫生工作起到了很好的规范和促进作用。
农村卫生体制改革的整体推进，为我省农村卫生事业的发展提供了动力，也为我省新型农村合作医疗创造了良好的实施环境。而新型农村合作医疗的实施也促进了乡镇卫生院的管理，使农村医疗机构服务能力得到较大的提高，增强了老百姓的信任感，吸引更多的群众去看病就医，为农民带来了实惠。目前，全省80％的乡镇卫生院有公开选聘的院长；89％的乡镇卫生院纳入了社会保障体系；36.8％的乡村实行了“一体化”管理；60％农民选择就近在乡镇卫生院住院，农民就医状况有所改善；合作医疗基金中70％多的筹资由各级政府负担，农民群众从中进一步感受到了党和政府的关怀。我省农村卫生工作近年来全面完成了目标管理，并相继得到了卫生部和全国政协教科文卫委员会的肯定。认为我省的新型农村合作医疗试点组织好，效果好；管理是成功的，机制是健全的；自主开发的信息管理系统对全国有指导意义。
四、存在的主要问题
目前，我省农村卫生仍面临不少问题，一些是体制上的问题，也有一些新型农村合作医疗运行中的问题。
农村卫生体制中存在的主要问题是：
（一）卫生事业投入不足。
虽然公共财政对农村卫生的投入力度逐年加大，但是因为欠账太多，再加上部分县级财政困难，对农村卫生配套投入不够，一些乡镇卫生院建设仍然滞后，甘孜、阿坝、凉山的情况更加困难，不能满足人民群众日益增长的卫生服务要求。
（二）卫生资源分布不合理。
我国城镇人口平均每人享受的政府医疗卫生服务水平，是农村人口的13倍；农民健康状况也明显低于城镇居民。中西部地区，因看不起病、住不起医院在家中死亡的农民大约为60％；占全省总人口70％的农业人口只享受全省卫生机构总资产23％的资源；从内部结构看，农村卫生与城市卫生、中医与西医、公共卫生机构与医院之间也存在着人力资源配置、基本建设和设备设施等方面的失衡，服务条件和水平差距较大；目前，全省尚有1234个建制乡镇卫生院未得到改造，4千多个行政村没有建立村卫生室。
（三）卫生技术人才匮乏。
我省县级卫生机构卫生人员三分之二为中专以下学历；乡镇卫生院仅有52.8％的卫生人员具备执业资格；尚有5％的乡村卫生从业人员没有取得乡村医生资格；2004年，阿坝州公立医疗机构的卫技人员较1997年减少了446人，甘孜州154个乡镇也空编263人；阿坝、甘孜、凉山州还有不少“一人卫生院”和“无人卫生院”。
（四）公共卫生工作基础薄弱。
由于经费、人员不足，一些地方农村三级医疗卫生服务网络不健全，人员素质低，不能担负起农村公共卫生的职能，致使部分农村地区传染病、地方病防治、妇幼保健、健康教育等工作任务难以落实，应对突发公共卫生事件的能力较差。
新型农村合作医疗运行中存在的主要问题是：
（一）对新型农村合作医疗工作缺乏正确认识。
个别地方领导存在错误的政绩观和模糊认识。表现为：一是单纯追求参合率，下指标、赶进度，甚至强迫乡村干部和农村医务人员代缴合作医疗基金；二是存在弄虚作假、套取上级财政补助资金的现象；三是地方财政补助资金不能及时到位，各地应当在三季度到位的资金，今年9月底到位率平均为85％，个别地方还不到50％；四是省级下拨的补助资金，许多市、县不及时拨入基金专户。
（二）补偿方案不科学，基金沉淀过大。
部分试点县在确定补偿方案时，没有进行科学的评估，过分稳健保守，出现统筹基金沉淀过多现象。3年来，全省已筹资8.585亿元；基金总支出4.71亿元，其中统筹资金使用率为35.85％。基金沉淀过多尤以今年新增的52个试点县为甚。今年1-9月以来，新增试点县筹资4.402亿元，支出基金2.14亿元，统筹基金使用率仅为30％。
（三）定点医疗机构运行不规范。
一些定点医疗机构的医务人员不能严格遵守诊疗规范，存在不合理检查、使用报销目录外的药品过多等现象，增加了农民负担。
五、今后的工作打算
我们认为，解决我省农村卫生问题的关键在各级政府。而政府抓农村卫生的重点是要解决两个问题，一是预防保健问题，二是因病返贫、因病致贫问题。农村卫生管理体制的改革要有利于群众受益和政府公益性的体现，有利于卫生资源的优化配置，有利于不同所有制和性质的医疗机构合理竞争。在今后一段时期内，将进一步深化农村卫生体制改革，加强对新型农村合作医疗的领导，着力抓好以下几方面的工作。
（一）加强教育、培训和宣传。
要以六中全会建设和谐社会的目标统领农村卫生体制改革，充分认识该项工作的重要性、艰巨性；要把新型农村合作医疗试点作为农村卫生体制改革的一项标志性工程来抓；要教育管理人员，培训经办人员，大力宣传农民，使这项工作真正起到实效。
（二）调整卫生资源分布，加大对农村卫生的投入。
加大对农村卫生的投入是各级政府的义务和法定的职责。为确保2010年实现新型农村合作医疗基本覆盖全省农村居民的总体目标，省政府将落实好中央的决定，提高省级财政的补助标准。在原有对每个参合农民补助10元的基础上，再增加10元补助并分两年到位。今年省级财政已按每人增加5元落实2006年预算资金2.3亿余元，并安排300万元用于合作医疗管理能力建设。明年将按每人再增加5元落实预算。
在增加投入的基础上，要进一步加大卫生资源的调整，保证每个乡、每个村都有医疗服务机构和人员，使农民就近享受到基本医疗服务。计划到2010年完成我省乡镇卫生院的建设和基本设备装备；并在所有的乡镇卫生院开设中医服务；明年启动，计划2010年完成全省120所县中医院的建设；计划在甘孜、阿坝、凉山开设汽车流动医院，解决过于分散的农民的就医问题。
（三）规范合作医疗试点方案，保障农民的受益水平。
制定全省新型农村合作医疗补偿模式的指导意见，按照“以收定支，收支平衡，略有结余，保障适度”的原则，做好对现行试点方案、模式的总结和调整工作，解决合作医疗基金沉淀较多、农民受益面和受益水平偏低的问题。
（四）加强合作医疗基金监管，确保基金安全。
加强合作医疗基金运行的监管，建立健全严格的财务制度和筹资、补偿程序，定期核查各级财政补助资金到位情况和基金使用情况，确保基金安全；建立和完善服务收费和服务行为监管机制，努力降低农民医疗费用。
（五）切实监管定点医疗机构，规范医疗服务行为。
制定四川省新型农村合作医疗定点医疗机构的管理办法，建立健全各项医疗管理和医疗质量的规章制度，积极探索定点医疗机构部分住院单病种定额付费模式，控制不合理医药费用的增长，全面落实合作医疗费用公示制度，保障农民群众的监督权和知情权。
（六）开展人才培养，积蓄农村卫生事业发展的潜力。
计划到2010年底，构建人才培养模式，要使15％以上的乡村医生接受专科以上医学教育，其余乡村医生具有中专学历；全省大多数乡村医生具备执业助理医师以上资格；乡镇卫生院卫生人员基本具备执业助理医师资格。适度调整人才制度，着力营造农村卫生人才成长的良好环境，进一步稳定农村卫生人才队伍。
（七）加大对口支援力度，切实做好卫生支农工作。
积极开展卫生帮扶和对口支援，组织城市医院对口支援贫困山区、民族地区和革命老区的农村卫生工作；严格执行县级医疗卫生机构卫生技术人员在晋升副主任医师前到乡镇卫生院连续服务一年、市（州）级以上医疗卫生机构人员在晋升高级技术职称前到县或县以下医疗卫生机构连续服务一年的规定；采取下派锻炼、技术指导、人员培训、卫生三下乡和巡回医疗等多种形式，支援农村卫生，使农村的卫生技术水平得到明显提高。
农村卫生工作是一项系统工程，是事关国计民生的大事，需要全社会共同参与。政府将一如既往把农村卫生工作作为农村工作的重要组成部分，花大力气抓紧、抓好。感谢并希望省人大继续支持、监督我省的农村卫生工作。