2006年9月25日在四川省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议上
四川省人大常委会副主任 敬中春
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
省人大常委会于今年8月组织了对《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“土地管理法”）的执法检查。
此次执法检查采取上下联动，全面检查与重点检查相结合。从5月下旬开始，全省各市州已对本地实施土地管理法及相关法律法规情况进行自查并提交了报告。8月14日上午，省人大常委会召开执法检查动员暨“一府两院”汇报会，会议传达了学忠同志对这次土地管理法执法检查提出的三点要求，听取了省人民政府和省高级人民法院、省人民检察院的情况汇报，并对执法检查的相关事宜作了具体安排。随后，执法检查组成员分别在刘子寿、钮小明、敬中春、李洪仁等四位同志的带领下，于8月14日至18日分赴凉山、绵阳、达州、资阳等四个市州及所属的12个县（市、区）进行了检查，通过一看、二查、三听、四问，明查暗访相结合，重点就宣传实施土地管理法、贯彻执行最严格的土地管理制度、解决被征地农民拆迁安置补偿、建设用地审批和使用以及政府和土地管理部门依法履职情况进行了检查。
从检查总的情况看，我省各级政府重视土地管理法的贯彻实施，特别是近两年在贯彻落实国家从严土地管理、切实保护耕地、严把供地闸门、维护农民合法权益、解决失地农民生计等方面做了大量艰苦工作，取得了较好的成效。同时也存在一些问题。现将主要情况报告如下：
一、主要成效
（一）耕地大幅减少的势头有所遏制
近年来，各级政府始终坚持把从严土地管理、切实保护耕地作为国土资源管理工作的重中之重，采取多种措施，严格土地用途管制，严格控制非农建设占用耕地，加大对耕地特别是基本农田的保护力度，较好地处理了保护耕地与发展经济的关系。
一是完善规章制度。省人民政府根据土地管理法律法规的规定，先后制定了一系列有关耕地保护的配套措施，切实保护耕地这条“生命线”。各地结合实际也制定了相关规章。建立和完善了基本农田保护区规划制度、占用审批制度、占补平衡制度、监督检查制度、保护责任制度，并严格执行。二是健全责任体系。各级政府及土地管理部门较好地实行了以耕地保护为重点，以基本农田保护为核心的土地管理目标责任制，省、市、县、乡四级之间分别签订了年度目标责任书。目前，全省已完成基本农田保护区调整划定工作，落实保护责任到农户共1577万户，发放基本农田保护证1499万份，建立保护标志11808块，保证了基本农田面积稳定在514.33万公顷。三是狠抓土地开发整理。各地坚持占用耕地与开发复垦整理耕地项目挂钩，初步建立了资源、项目、储备三库制度，制定和严格执行土地开发整理复垦立项与验收的各项规定。凉山州2002年以来自筹资金投入土地开发整理，共开发土地面积625公顷，其中新增耕地面积498公顷。达州市1999年以来投入13568万元用于土地开发整理，实际补充耕地1177公顷。四是整顿土地市场秩序。2003年以来，全省在开展土地市场秩序治理整顿工作中，共清理出各类开发区161个，退回土地6132公顷，复耕面积1527公顷。
（二）建设用地使用审批进一步规范
各级政府在建设用地审批中，按照土地利用总体规划和土地利用年度计划，加强对耕地特别是基本农田的保护。在建设用地供应和使用上，坚持“有保有压”、适度从紧的供地政策，在严格控制占用耕地的前提下，保障了必须的建设用地，有力地支持了地方经济发展。各级政府为提高土地利用率，一是大力推进节约集约用地。把节约集约用地作为建设项目预审的重要内容，从源头上遏制浪费土地和粗放使用土地。努力提高工业用地集约度，鼓励标准厂房建设。绵阳市经济技术开发区自2001年来大力倡导以标准厂房招商，节约用地850余亩。二是清理闲置土地，盘活存量土地。2004年，全省共清理出闲置土地3028宗，面积2660.21公顷，存量土地占了全省建设用地供应总量的52%。三是杜绝了多头供地违法审批行为。2003年以来清理并撤消了非法供地主体327个，集中统一管理土地的新体制基本形成。
近年来，各级政府为发挥市场在配置国有土地资源中的调控作用，发挥政府调控职能，提高用地成本，运用市场机制抑制多占、滥占和浪费土地。目前，全省经营性用地基本实现招标拍卖挂牌出让。2003年至2005年底，供应土地面积29439公顷，经营性用地以拍卖方式出让的比例为59.57%；2006年上半年，全省供应土地面积4173公顷，经营性用地100％实行招拍挂出让，其中以拍卖方式出让的比例达87.06%。
（三）被征地农民的拆迁安置补偿基本到位
近年来，各级政府高度重视被征地农民的拆迁安置补偿工作，省委、省政府先后下发了《关于做好失地无业农民安置工作的通知》和《关于进一步做好征地拆迁补偿安置工作的紧急通知》，各地采取多种措施，依法妥善解决征地拆迁安置补偿中存在的问题，为维护被征地农民的合法权益做了大量艰苦工作，取得了阶段性成效。
一是坚持补偿安置标准。省人民政府依法制定下发了《关于切实做好补偿安置工作的通知》，对面积、地类、产值、补偿倍数等作了较为详尽的规定。在审批各类建设用地时，对补偿标准和安置途径严格把关，对征地补偿安置不到位的，暂停该地区农用地转用和土地征收报批。二是加强监管程序。在土地征收过程中认真执行土地管理法律法规，规范征地行为，征地前按告知、确认、听证等工作程序，落实“两公告一登记”制度，被征地农民的知情权、申诉权、参与权和监督权在多数地方得到了体现。各地基本做到了把征地补偿费发放给被征地农民，安置措施逐步到位。与此同时，按照国务院的部署，各地认真清欠并妥善处理过去征地补偿安置工作中的遗留问题，纠正拖欠、挪用和截留征地补偿安置费的行为。截止2005年底，全省清欠征地补偿安置费用15.85亿元。三是重视长远生计。根据省委2004年1号文件《关于做好失地无业农民安置工作的通知》精神，对符合条件的因征地转为城镇居民的农民实行城镇居民最低生活保障和失业保险等社会保障制度。截止2005年底，全省将符合条件的失地无业农民基本纳入最低生活保障，向14万失地无业农民发放了《再就业优惠证》，10.47万失地无业农民参加了失业保险。省财政厅会同有关部门制定了《四川省征地调节资金筹集使用管理暂行规定》，各地必须按不低于政府土地收益的10%建立征地调节资金，用于解决失地无业农民的安置遗留问题和社会保障问题。凉山州西昌市解决失地农民生计问题思想上重视、措施上有力、资金上优先，全市基本实现了失地农户有业可就，有稳定的收入来源。达州市通川区多管齐下解决失地农民生计问题，补偿标准按30倍的上限执行并及时足额把补偿费直接发放到农户；对于因企业征地而造成农民失地的，企业要承担安置失地农民，并以合同形式确定下来，全区失地农民就业率达70%；同时还建立了区级机关重点联系失地农民帮扶责任制，作为年度政绩考核的内容。达州市华蓥山发电厂因企业扩建征地造成520个劳力无地可种，企业组建鑫源劳动服务公司，为失地农民提供保安、环卫、绿化、卸煤等就业岗位320个，60%的失地劳力成为了企业合同工人。资阳市在征收土地的过程中提出“依法征地、和谐拆迁”，不仅把符合条件的失地无业农民全部纳入城镇居民最低生活保障和失业保险，还研究制定了失地无业农民养老保险和医疗保险政策。
（四）土地违法案件的查处力度有所增强
为了严明法纪，坚决制止土地违法行为，各地对各类非法占地、闲置土地、擅自改变土地用途等违法行为，特别是多头供地、违规协议出让经营性用地、非法圈占集体土地、集体土地非法入市等行为进行了查处。完善了依法行政体系建设，建立了国土资源执法动态巡查责任制度、国土资源违法行为举报制度、违法案件会审制度、执法监察督办制度等，约束和规范执法人员行为。2003年至2005年，全省共立案查处土地违法案件12449件，结案12389件，收回土地464.1524公顷。今年上半年，全省立案查处土地违法案件846件，结案679件，收回土地1.9545公顷。
二、存在的问题
（一）贯彻实施土地管理法的自觉性还不够强。检查中发现，虽然土地管理法对土地管理的各项基本制度作了明确规定，国家实行最严格的耕地保护制度，但是土地管理法的宣传贯彻尚有死角。一些地方的干部群众对法律法规和中央精神知之较少。有的领导干部不能正确处理保护耕地与发展经济的关系，把土地的从严控制和地方的经济发展对立起来，有攀比、埋怨甚至抵触情绪。政府违法的土地案件在一些地方时有发生，有的基层政府违法违规分拆批地、越权批地。个别国家机关干部法制意识淡薄，执法违法。达州市大竹县城东乡分管副乡长与县国土资源局两名干部弄虚作假，骗取土地批文，违法占地17亩。目前已对三名直接责任人追究了刑事责任，收回了违法占用的土地。
（二）违法、违规用地行为还不同程度地存在。检查中发现，一些地方土地利用粗放，用地结构不合理；有的通过以租代征等方式擅自将农用地转为建设用地；有的竞相低价出让工业用地。越权批地、边报边用、批少占多、未批先用等违法违规用地行为时有发生。一是以租代征，规避审批。如绵阳市涪城区石塘镇东岳社区第二居民小组与一装饰建材厂私自签定租用7.15亩土地的违法协议，规避依法审批手续和依法应缴纳的各种税费。二是未批先用，盲目占地。达州市渠县天星火炮厂的迁建虽经市县政府批准，但迁建占地却未批先用，直接与农民签订土地入股协议，违规占用27.538亩集体土地动工建厂。凉山州邛海海滨新村建设用地129.16亩土地中有91.38亩集体土地未批先用，将农用地转为建设用地。三是经营性土地拍卖不规范。凉山州在修建农民安置房时，政府成立了邛海泸山开发建设公司，公司统建一部分安置房，另一部分却又是商业地产，违反了经营性用地必须拍卖出让的规定。四是用地行为不规范。达州市垃圾处理厂实际占地246.96亩，其中依法批准的主厂区占地为61.437亩，其余185.523亩用于填埋生活垃圾。
（三）被征地农民的长远生计保障问题比较突出。检查中发现，解决被征地农民生计问题，由于种种原因仍是社会极为关注、信访案件居高不下、农民强烈期盼、直接影响社会和谐稳定的一个热点、难点问题。一是按照现行法律法规和政策，征地补偿安置标准偏低，且政府土地收益款大部分转作他用，用于解决失地农民生计的极少。据统计，资阳市政府1999年至2005年共实现土地收益19亿元，其中83.7%用于城市基础设施建设，9.2%用于改制、破产企业安置职工，4.3%用于社会事业等其他方面，而用于农业土地开发、失地农民培训和社会保障、建立征地调节资金的仅占2.8%。全省2003年至2005年土地出让收入为814.57亿元，其中政府收益为454.16亿元。对资金的使用情况，特别是用于解决失地农民生计的准确金额至今情况不明。二是拖欠、截留失地农民的征地安置补偿款的现象在一些地方仍然存在。1998年建设绵广高速路，征地安置补偿费一直到2005年底才兑现。三是失地农民社会保障长效机制尚未建立健全，失地农民的基本社会保障无可靠资金来源。失地农民就业安置的配套法规不完善，就业门路单一，就业岗位有限，被征地农民基本上还是以自谋职业为主。检查组所到之处，失地农民向检查组反映“要生活、要工作”的呼声强烈。我们耳闻目睹一些失地农民因征地拆迁而造成当前生活困难，长远生计无保障，不稳定因素在增多，令人忧虑。
三、几点建议
（一）进一步深化认识，切实把各级干部的思想统一到土地管理法和中央精神上来。建议把学习土地管理法作为全省“五五普法”的重点内容，把领导学法作为“五五普法”的重点对象，并与学习中央有关土地宏观调控精神结合起来，真正把思想认识统一到法律法规上来；统一到土地是民生之本、发展之基、财富之母，加强土地管理和宏观调控是保障宏观经济平稳运行的需要，是保障经济社会可持续发展的战略举措，也是维护国家长治久安的必然要求上来，处理好保护耕地与加快发展的关系。贯彻落实以人为本的科学发展观、正确的政绩观，建立健全行政首长对本区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责，对本区域范围内城市建设用地的合法性、合规性负总责的制度；改进对各级领导班子政绩考核的办法，把严格管理土地作为目标考核的具体内容之一；并完善责任追究制，进一步增强各级领导干部的民本意识和忧患意识，努力提高落实最严格耕地保护制度的自觉性和坚定性。
（二）进一步严把土地供应闸门，严肃查处各类土地违法行为。一是建议省政府应根据国务院及国土资源部关于从严管理土地、严把供地闸门，严明法纪，坚决制止土地违法违规行为的一系列规定，结合我省实际制定切实可行的配套措施，采取法律、经济、行政、组织等多管齐下的手段，从体制机制入手，坚决制止以地招商、以租代征、未批先用、少批多用等违法行为。二是认真总结土地开发、整理中的经验教训，既要实现耕地数量占补平衡，更要高度重视耕地开发整理质量和效果，增强开发整理的实效性，惠及失地农民。三是对我省的土地收支情况进行清理，凡该用于农业和失地农民的应还利于民。进一步规范土地出让收支管理，坚决杜绝个别基层政府搞形象工程而损害农民切身利益的违法行为。四是严肃查处侵占基本农田、以租代征、违法占地和违法批地等违法行为。按照中央的部署适时集中开展一次专项行动。对违法行为绝不坐视、案件查处绝不懈怠、行政处罚绝不手软、责任追究绝不姑息，切实解决当前部分地方土地执法失之于宽、失之于软的问题。特别是要依法查处国家机关工作人员非法批准征收、占用土地，非法低价出让国有土地使用权的行为。
（三）进一步加大工作力度，千方百计解决被征地农民长远生计问题。一是建议省政府按照国务院提出的失地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的要求迅速制定我省操作性强的实施意见。被征地农民社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。对尚未建立被征地农民社会保障的市（州）、县（市、区）要督促限期建立和落实，要限期解决符合条件的失地农民应当享受的最低生活保障、失业保险、养老保险等。社会保障费用不落实的不得批准征地。二是建议省政府对当前解决失地农民长远生计的形势不能估计过高，过于乐观，应组织力量深入农户，进一步弄清失地农民的生计现状，对问题较多、存在隐患较大的个别地方要心中有数，及时化解。与此同时，要总结推广一些地方解决失地农民生计的成功经验。三是建议基层政府要带着对失地农民的深厚感情，新官要理旧事，知难而进，集中财力、精力把该解决又能解决的涉及失地农民切身利益的问题解决好、维护好、发展好。
（四）进一步落实土地管理问责制，强化对土地管理行为的监督检查。要按照权责一致的原则，强化地方政府土地管理责任，建立结构合理、配置科学、程序严密、奖惩分明、制约有效的权力运行机制，切实做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。土地管理部门、监察部门要认真履行职责，加强对下级政府土地管理行为的监督检查，对发现的问题要督促整改，并追究有关违法违规领导的责任。纠正整改期暂停该地区农用地转用和土地征收。严格实行土地管理问责制。对辖区内发生土地违法违规案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，应当追究有关地方人民政府负责人的领导责任。要处理好土地管理的条块关系，地方政府要旗帜鲜明地支持土地管理部门依法履行职能,为他们营造宽松的执法环境。与此同时，要进一步加强土地管理队伍建设，严格内部监督约束机制，规范执法程序，纠正失之过软的执法行为，努力提高依法履职的能力。
（五）进一步完善法律法规，切实把土地管理工作纳入法制轨道。检查中发现，1998年修订的土地管理法和我省实施办法在实践中出现了很多新情况、新问题，需要作进一步的完善、修改。建议省人民政府组织省国土资源厅、省政府法制办等相关部门认真开展立法调研，省人大有关专门委员会和法工委的工作部门积极参与，有针对性地提出对土地管理法以及我省实施办法的修改建议报省人大常委会。