2006年9月25日在四川省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议上
四川省人大常委会副主任 李洪仁
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据2006年省人大常委会执法检查计划，常委会组成的执法检查组于6月份对《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）的贯彻实施情况进行了检查。检查组由马开明、陶睎晦副主任和我分别带队，赴省政务服务中心、司法厅、公安厅、建设厅和自贡、泸州、德阳、南充等市进行了检查。常委会还委托了攀枝花、绵阳、遂宁、达州等市的人大常委会进行了检查。检查组听取了省人民政府、有关市人民政府、有关行政许可实施机关的情况汇报，实地检查行政许可办理窗口，查阅部分档案资料，了解行政许可办理流程，召开部分管理相对人座谈会，并走访一些管理相对人。总的来看，省人民政府和有关行政机关为贯彻实施行政许可法做了大量工作，在行政许可管理体制改革中进行了许多有益的探索，建立了一些配套制度，提高了行政许可的效率，收到了较好的社会效果。同时检查中也发现一些问题，需要引起重视并逐步加以解决。现将检查情况报告如下，请予审议。
一、我省贯彻实施行政许可法的基本情况
（一）通过学习、培训和宣传，夯实行政许可法实施的基础。行政许可法颁布后，省人民政府十分重视行政许可法的贯彻实施工作。召开全体会议，集中学习行政许可法。省和各市、县人民政府成立领导小组，加强领导，加大行政许可法的学习、培训和宣传力度。各级领导带头学法，重视培训骨干，形成了纵横交叉的学习和培训格局，尤其重视对政务服务中心等一线窗口人员的培训。省司法厅把学习与调研结合起来，就行政许可法对司法行政工作带来的变革提出对策和建议。省建设厅印发了《四川建设行政许可工作手册》，并逐一分析16件建设系统内的典型案例，以案说法。攀枝花、自贡、南充等市编印了《行政许可服务指南》和《办事指南》。达州市编印了《规范政府共同行为法律法规汇编》和《达州市行政许可法学习要览》。这些工作效果明显，有力地推动了行政许可法的学习、宣传和贯彻实施。与此同时，各地还将行政许可法纳入“五五普法”的内容，利用报刊、电视、电台、互联网等方式，提高管理相对人对行政许可法的知晓程度，以利于维护他们的合法权益，监督行政机关依法行政。
（二）通过对行政许可项目、行政许可规定和行政许可实施机关的“三项清理”，逐步理顺许可事项。根据行政许可法的规定和国务院的安排部署，遵循合法与合理、便民与高效、责任与监督的原则，省人民政府制发了《关于清理行政许可规定和行政许可实施机关的通知》等文件，指导全省的“三项清理”工作。2004年省人民政府两次公布了涉及36个部门的175个行政审批事项，对拟取消的涉及地方性法规的行政审批事项，提请省人大常委会进行了修改或者废止。省政务服务中心会同省级有关部门先后清理、取消了约230个行政许可、行政审批事项和103个收费项目。省司法厅保留行政许可事项18个；省公安厅保留行政许可和行政审批事项31个，清理237件规范性文件，修订、废止12件规范性文件；省建设厅保留行政许可和备案事项22个，废止40件规范性文件。自贡市取消行政许可事项660个，修改市政府规范性文件4件，废止1件；攀枝花市取消收费项目112个，降低收费标准7项；泸州市取消行政许可事项464个；绵阳市取消行政许可事项216个；遂宁市取消行政许可事项230余个，审查规范性文件92件；达州市取消行政审批事项245个，修改或者废止9件规范性文件。从省级和全省各市、州的情况来看，“三项清理”工作取得了阶段性成效。
（三）通过制定配套制度，完善行政许可程序保障机制。行政许可法颁布后，省人民政府相继发布了《四川省实施行政许可规程》、《四川省政务服务监督管理办法》。省政务服务中心制定了《窗口及窗口工作人员考核办法》、《行政审批退件管理办法》等19个制度。省公安厅制定了《关于严禁公安机关乱收费、乱罚款》的规定。成都市车管所制定了“首问负责制”、“退办单制”、“业务错办追究制”以及“车管工作八不准”等制度措施。省建设厅制定了《四川省建设系统统一受理行政许可申请和统一送达行政许可决定规定（试行）》等6个实施性的配套规定。自贡、攀枝花、绵阳、遂宁等市制定了行政许可和政务服务中心运行管理制度；遂宁市制定了《重大行政许可备案制度》等5项制度；德阳市制定了《德阳市市级行政审批项目增减管理的意见》；南充市制定了行政许可办事指南；阆中市合并有关行政部门内部分散的行政许可事项，成立行政许可科，承担集中受理、集中办理、集中送达的工作职能。这些规定使保留的行政许可在具体项目的实施中有较为完善的配套制度和保障。
（四）集中统一办理行政许可，提高行政效率。自省人民政府2001年10月成立政务服务中心以来，全省有20个市州和160多个县（市、区）建立了政务服务中心或者办证大厅。省政务服务中心按照行政许可法“行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示”的要求受理行政许可项目，重新按照法定依据、申请条件、申报材料、办理程序、办理时限、收费依据标准、咨询投诉渠道“七公开”的要求规范办事指南；初步建立起电子政务等制度，逐步实现许可信息共享，提高几个部门网上联合办理效率。进入政务服务中心的办理事项在攀枝花市有324个；泸州市有33个；绵阳市有309个，76个非行政许可项目，建立市长定期到服务中心现场办公制度，对科技型中小企业、外商投资企业等重点项目实行绿色通道制度；遂宁市有474个，实行“六公开”、“五件管理”、“运行过程五制办理”。各地政务服务中心的建立，有效地提高了行政许可的效率。
（五）开展监督检查，保证行政许可实施的统一性。设立政务服务中心是贯彻行政许可法的一项重要举措，同时也有利于对行政许可机关进行监督。截至今年5月31日，有54个省级部门进入省政务服务中心，通过电子办公系统可以直接查看每个窗口的办件内容和办理情况。德阳市政务服务中心建立了电子监管系统，把是否存在规避行政许可法的行为、依法应当取消的行政许可项目是否取消、已取消的行政许可项目是否变相保留、实施行政许可中是否存在乱收费现象等作为检查重点。2005年9月，省人民政府发布了《四川省行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》，对违法设定、实施行政许可的过错责任追究做了明确规定。省司法厅撤销了一个司法鉴定执业许可，注销了一个许可后长期不开展业务的司法鉴定机构。省公安厅推行了重大行政许可备案制度，凡是涉及公共安全和公共利益的重大行政许可，应当在作出后十日内将有关批准文件副本和证照复印件报上一级公安机关备案。2005年自贡市人民政府对荣县行政服务中心收费公示存在的问题进行了查处和纠正；德阳市工商局探索登记与监管有限分离的模式，将对被许可人的日常监管从企业注册科分离出来，由另一个内设机构负责。我省各级地方人民政府及部门普遍都能够依据上级政府的要求，结合工作实际，制定并实施相关制度，提高监督检查的针对性和实效性，促进行政许可行为的规范化、制度化、合法化和合理化。
二、我省贯彻实施行政许可法存在的主要问题
（一）“三项清理”工作不够彻底，各地对行政许可事项的认定存在较大差异。
1、国家和省已经明确取消的行政许可项目，还没有全部得到执行，规章和部门规范性文件设定的行政许可和行政审批的清理不够全面。根据省政务服务中心的清理，还存在规章和部门文件设定行政许可、行政审批事项9个；国务院或者省政府取消但有关部门仍在执行的行政许可、行政审批事项3个；依据不足应该取消但有关部门要求退出政务服务中心且继续办理的行政许可、行政审批事项7个。国务院已经取消了“特种劳动防护用品生产许可证”，我省仍在发放“劳动防护用品定点生产许可证”，有关部门没有启动修改程序。
2、省人民政府通过规章设定的临时许可事项期限是一年，在期满后是否继续实施，需要进行相应的清理；对于需要继续实施的，应当及时进入法定程序。
3、各市保留的行政许可项目数量存在较大差异。行政许可法规定，只有法律和法规有权设定行政许可，省政府规章可以设定有效期一年的临时行政许可。据此，在四川省的行政区域内，各市州的行政许可事项应当基本一致。但在执法检查中发现各地的许可实施机关和行政许可事项的数量都存在较大差异。实施行政许可的机关最少的有38个，最多的有59个；保留的行政许可事项最少的300余个，最多的467个。这种状况对于维护法律的权威和严肃性，维护管理相对人的合法权益，是极为不利的，应当引起省人民政府的高度重视。
（二）相关法律法规及配套制度有待进一步完善。
1、行政许可法对行政机关实施行政许可的条件和程序做了严格规定，但此前制定的部分法律、法规却还没有进行相应的修订完善，如《消防法》、《枪支管理法》等涉及行政许可的法律中均未明确规定行政许可申请条件和需要申报的材料，程序不明确，公安机关只能自行作出规定。
2、《四川省消防条例》第三十五条规定的“社会消防中介服务组织设立审批”和《四川省地质环境管理条例》第十二条规定的“地质环境影响评价单位资质认定”，与行政许可法规定的“地方性法规不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可”的精神不一致。
3、行政许可事项取消后，行政管理出现了一些真空和缺位现象。如娱乐场所设立审核、报废汽车回收业和旧货业特种行业许可证取消后，该类场所和行业的违法犯罪问题有所反弹，成为治安隐患，手段缺失与管理需要的矛盾突出。
4、行政许可法规定，行政许可申请可以通过电子数据交换和电子邮件等方式提出，但对申请人提供材料的真实性及申请人身份真实性难以确认；涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出许可决定之前，应当履行告知其享有听证权利的义务，但对“重大利益关系”应如何认定，没有明确规定，容易使行政机关因为不同理解而未履行告知义务，导致程序违法。
5、一些备案项目也被纳入行政许可范围，如在“公共信息网络安全监察行政许可”中就有“国际互联网接入单位备案”，省建设厅网上公布的审批项目中包括了5个备案项目。目前这种认定不统一和操作程序不清晰的划分，不利于行政许可法的顺利贯彻实施。
（三）行政许可、行政审批与监管之间的衔接还有待加强。
1、行政许可法规定，除法律、法规和省政府的规章设定临时行政许可之外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。但检查中发现，一些规范性文件对“公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”有超越权限和范围设定行政许可的情况，对一些已经取得行政许可的行政管理相对人通过发文的方式宣布无效，又重新设置新的行政许可条件。按照行政许可法的规定“有关机关应当责令该设定行政许可的机关改正，或者依法予以撤销”，但有关机关并未依法履行职责。
2、行政许可法规定“上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录。”由于相关配套制度还未完全建立，传统行政管理体制的转型还未完全到位，行政许可事前、事中和事后监督不配套，重许可、轻监管的现象较为突出，特别是公众查阅行政机关监督检查记录的权力还难以得到保障。
3、有的地方“三项清理”中发现的一些“疑难”许可项目较多，尚无明确处理意见，仍在按照许可事项审批。
4、违反规定收取费用的现象还不同程度存在。一些地方存在着搭车收费（如代工会收取会员费，不交就不办执照），强行收费（如不讲自愿原则，强行收取个协会员费、药协会员费），借机收费（如压力表检测费）的情况。
（四）对政务服务中心作用的认识不到位，行政许可经费保障还需要加强。
1、在检查中发现，各地对于哪些项目进入政务服务中心还不统一，个别部门坚持不将行政审批纳入政务服务中心集中受理；个别厅局发文要求下级部门将已经进入当地政务服务中心集中受理的项目退出；个别部门未对窗口工作人员充分授权，导致窗口和窗口部门之间不够协调。
2、一些政府及部门法制机构人员数量少，人少事多的矛盾比较突出，有的县只有一人或者兼职法制工作，与需要加强的行政许可监督工作不适应。
3、行政许可法规定，行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。但检查发现，个别部门预算中并未将其列入，实施行政许可缺乏相应的经费保障。
三、进一步贯彻实施《行政许可法》的主要建议
（一）牢固树立社会主义法治理念，进一步加强对行政许可法的学习、培训和宣传。
1、进一步结合工作实际，不断开展行政许可法及相关的其他法律、法规的学习，增强行政许可执法人员尤其是领导干部依法许可，按照法定依据、法定程序实施行政许可和对行政许可进行相应监管的意识，在实体和程序方面切实保证许可的合法有效。
2、进一步建立行政许可宣传的长效机制，不断扩大行政许可的宣传广度和深度。行政许可法明确规定“公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议”。只有行政管理相对人有了一定的认识，才能提高他们依法申办行政许可的意识，才能提高他们依法维护自身合法权益的意识，才能提高他们监督行政机关依法许可的能力。
（二）适时提供行政许可所需要的法定依据，确保行政许可有法可依。本次执法检查中发现的问题，有的是由于设定机关设定行政许可和清理许可没有到位引起的。省人大常委会作为设定机关，已经对地方性法规中的行政许可事项进行过清理，对于清理中有遗漏的以及尚未进行修改或者废止的，有关机关应及时启动法定程序进行修改或者废止。省人民政府作为设定机关，对于临时行政许可事项还需要继续适用的，应在一年适用期届满前将该规章列入地方性法规立法计划，切实按照行政许可法和立法法规定的法定权限和程序履行法定职责。
（三）进一步完善行政许可体制，提高行政许可质量。
1、省人民政府和各级地方人民政府应加强电子政务建设，对各地政务服务中心的建设加强指导，理顺政务服务中心与进驻单位的关系，把建立政务服务中心与实现法治政府的目标结合起来，切实提高行政许可的办理质量和效率。从政务服务中心集中办理的特点出发，与培育、发展、规范中介服务市场相结合，探索新的行政许可办理方式，合并调整内设机构职能，探索行政许可权相对集中的路子，使行政许可的实体性职权向“窗口”转移，切实增强窗口的办事能力，进一步提高行政效率。
2、进一步完善行政许可公开制度、听证制度、公开招投标制度、行政许可的规范性文件和重大行政许可决定的备案、申诉、检举制度。
3、为了减少行政许可程序，避免行政许可审批人员花费大量时间和精力审查书面的申请资料，行政机关可以根据需要确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。
（四）进一步加大监管力度，维护行政许可设定和实施的法制统一。
1、针对各地行政许可项目存在较大差异的问题，省人民政府应当在进一步清理的基础上，明确省、市、县三级行政管理机关具体实施行政许可项目，将我省行政许可项目、设定依据、实施机关、收费根据等汇编公布，统一我省各地的行政许可项目和实施主体，接受监督，凡是没有列入目录的不得实施。对各地越权或者擅自设定的项目，应当予以取消，并追究有关地方和有关人员的责任。
2、建立长效监管机制。加强规范性文件的审查，防止违法、变相设定行政许可；检查督促重大行政许可备案、行政许可申诉及责任追究的落实情况，防止制度流于形式。
3、建立有监督主体、监督重点和多种监督方式结合的监督体系。各级人大常委会和人民政府应当切实发挥监督职责。省人民政府对于下一级人民政府的请示要及时答复。监督重点要落实到是否违法设定行政许可，实施行政许可的程序是否合法，是否违法收取费用，要防止“只许可不监管”的现象发生。监督重点还要落实到涉及人民群众生命健康的食品、药品的生产销售许可上，涉及公众利益的资源与环境保护上，涉及群众切身利益的征地、拆迁等事项上。监督方式既要落实到审查规范性文件是否违法设定行政许可，又要做到行政许可的日常抽查和专项检查相结合。
4、建立行政许可的定期评价制度。行政许可法规定“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条 所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关”。有关部门应当开展具有针对性的行政许可评价工作，充分保证有效实施行政许可。
（五）进一步健全行政许可执法队伍，保障行政许可经费。省政府应当加强行政许可执法队伍建设，以适应职能转变、构建法治政府的需要。对于行政许可所需要的经费，要按照行政许可法的规定列入预算，由本级财政予以保障。
行政许可法的制定和实施，对于巩固行政审批制度改革成果，进一步推进行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败，都有十分重要的意义。行政许可法实施两年来，省人民政府及有关部门、各地人民政府及有关部门都做了大量工作，在清理工作和行政许可的法定职责履行等方面都取得了阶段性成果。对行政许可法贯彻实施的监督检查是省人大常委会和各级地方人大常委会的一项长期任务，要继续改进和加强这一工作，通过检查督促各级地方人民政府严格执法，使行政许可法真正成为保护行政管理相对人的合法权益的法律，成为维护公共利益和社会秩序的法律，成为保障和监督行政机关有效实施行政管理的法律。
以上报告，请予审议。