2011年5月25日在四川省第十一届人民代表大会常务委员会第二十三次会议上

四川省人大内务司法委员会副主任委员沈涧

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　根据省人大常委会2010年立法计划安排，2010年4月以来，省人大内务司法委员会会同团省委、四川大学法学院、西南财经大学法学院开展了《四川省未成年人保护条例》(简称条例)的修订工作。在广泛调研、听取各方面意见的基础上，经过反复修改，形成了《四川省未成年人保护条例(修订草案)》(简称草案)。下面，我受省人大内务司法委员会的委托，就草案作如下说明。
　　一、条例修订的必要性
　　未成年人是祖国未来的建设者，是中国特色社会主义事业的接班人。未成年人的健康成长，直接关系到千家万户的幸福安康，关系到国家前途和民族命运，也关系到我省经济和社会的长远发展。党和国家以及全社会十分重视和关心未成年人保护工作。1991年和1999年全国人大常委会通过了《中华人民共和国未成年人保护法》(简称未成年人保护法)和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》(简称预防未成年人犯罪法)。我省条例自1990年施行以来，对于保障未成年人的合法权益，促进未成年人全面发展发挥了重要作用。但是随着未成年人所处的社会环境发生了较大变化，出现了许多新情况、新问题，如未成年人沉迷网络、未成年人违法犯罪居高不下、伤害未成年人恶性案件急剧增加等，条例已难以适应新时期未成年人保护工作的需要。2006年全国人大常委会对未成年人保护法作出了重大修改，条例也应当作出相应的修改和细化。同时，我省尚未制定预防未成年人犯罪法的实施办法，由于未成年人保护工作本身涵盖了预防未成年人犯罪工作，两部上位法的内容具有相溶性，修改条例使之成为一个综合性的地方法规十分必要。
　　二、条例修订的思路
　　本次条例修订的思路是以国家宪法和法律法规为根据，并按照中共中央、国务院《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》的要求，坚持从四川省情出发，突出重点，解决实际问题，使修订的条例更加符合实际的需要。
　　一是立足全面修订，制定综合性地方法规。草案以未成年人保护法和预防未成年人犯罪法为主要依据，既保留条例的主要内容和基本框架又根据实际作了较大幅度的修改。草案从条例的52条增加到100条，其中新增39条，删除4条，修改43条，修改完善了未成年人的概念，未成年人保护工作原则、未成年人保护工作机构、未成年人的权利，全面充实了家庭保护、学校保护、社会保护、国家机关保护、特殊保护以及法律责任等方面的内容。
　　二是坚持法制统一，处理好与其他法律法规的关系。未成年人保护工作涉及面很广，宪法和民法、刑法等各门类的法律法规都有涉及未成年人保护的内容。草案注意了处理好与其他法律法规的衔接协调。其他法律法规有明确规定的，草案一般不再重复或者只作衔接性的规定；其他法律法规没有规定或者规定不明确的，草案尽可能作出具体规定。
　　三是注重解决问题，增强草案的创造性和可操作性。未成年人保护工作面临的问题很多，草案着重解决一些社会广泛关注的重点问题，如强化监护人的监护职责，推进学校的公平教育、科学教育和安全管理，严控互联网上网服务，落实对留守未成年人等特殊未成年人的监护、教育和救助，完善法律责任等。
　　三、需要说明的几个问题
　　(一)关于未成年人的概念。未成年人保护法和其他省市的地方法规将未成年人规定为未满十八周岁的公民，我省条例限定为已满六周岁未满十八周岁的公民。草案扩大了未成年人的范围，在第二条中规定：“本条例所称未成年人是指未满十八周岁的自然人”，将在四川省行政区域内的六周岁以下的未成年人和不具有中国国籍的外国未成年人一并纳入保护范围。
　　(二)关于未成年人保护工作的原则。我国已加入联合国《儿童权利公约》，公约规定的儿童利益优先和儿童利益最大化等基本原则作为未成年人保护的重要原则写入了草案总则，并在分则中得以体现。如在“学校保护”一章中规定“发生突发事件和群体性人身伤害事故时，应当优先保护未成年人的安全”，禁止学校教职员工“在发生突发事件等危急情形下，只顾保全自己生命逃离危险环境而不优先组织学生疏散逃避”。在“国家机关保护”一章中新增了“登记离婚的，离婚协议应当对未成年子女监护等相关事项进行单独约定，婚姻登记机关应当对其进行实质审查，协议内容对未成年子女的利益造成重大不利时，登记机关不予登记”等。
　　(三)关于未成年人的权利。涉及未成年人权利的法律规定分散在众多法律法规和我国加入的一些国际公约中，目前我国没有一部集中体现未成年人权利的法律法规。为了让社会全面了解未成年人的各项权利，更好地保护未成年人的合法权益，更好地促进未成年人安全健康成长，作为一部保护未成年人的专门地方法规，有必要对未成年人的权利作出明确具体的规定。因此，草案在梳理相关法律法规和国际公约的基础上，创设了“未成年人权利”一章，具体规定了未成年人享有的生存权、发展权、参与权、受保护权等各项权利。
　　(四)关于对互联网上网服务营业场所的管理。互联网上网服务营业场所接纳未成年人的现象屡禁不绝，已成为一大社会问题。草案从三个方面作出严格控制：一是源头断网。国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》虽然规定互联网上网服务营业场所每日营业时间限于8时至24时，但实际上基本没有得到有效执行，零时后接纳未成年人上网仍相当普遍。因此，草案第五十一条规定：“互联网接入服务提供者应当在每日零时至8时持续切断对互联网上网服务营业场所的网络接入。”由互联网上网服务营业场所停上营业延伸到互联网接入服务提供者停止提供服务，关掉网络接入的“总闸”。这一规定既符合法律精神，又有技术上的可操作性，具有现实意义。二是加强夜间监管。夜间是互联网上网服务营业场所接纳上网者的高峰期。文化行政等监管部门因为实行白天工作制，导致这一重点时段成为监管空白。为此，草案第六十四条规定：“公安、文化、工商等主管部门对歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所、游艺娱乐场所等未成年人禁入或限入的活动场所必须建立健全视频监管系统和二十四小时专人巡查制度，依法查处违法行为。文化主管部门应当严格督促互联网接入服务提供者在非法定营业时间段内持续切断上网服务营业场所的网络接入。”三是加大处罚力度。草案对未成年人保护法关于“情节严重的，吊销《网络文化经营许可证》”的规定进行了细化，明确为“一次接纳3名以上未成年人或一年内累计接纳未成年人3次、在法定营业时间以外接纳未成年人或者因接纳未成年人引发重大恶性案件等严重情节，予以吊销《网络文化经营许可证》”。
　　(五)关于对未成年人的法律教育。当前，未成年人违法犯罪的形势依然严峻。我省未成年人违法犯罪情况在一定程度上得到控制，但是犯罪率持续高居10％以上。未成年人法律基本知识缺乏、法律意识淡薄是最主要的原因。法律是行为规范的总和，是具有强制约束力的具体行为准则。任何公民的一切行为都会受到民事、刑事、行政等各种法律法规的约束，任何违法和犯罪的行为都将受到法律的制裁，法律应当是每一个公民特别是未成年人的“必修课”。因此，学校在加强理想道德教育和文化知识等素质教育的同时，应当更加重视法律教育。尽管学校一般都配备了法制副校长和法制辅导员，但是至今我省没有一套有针对性的法律基本知识教材，法律教育仅作为一种宣传，成为学校教育中最薄弱的环节。为此，草案第四十条规定：“学校应当将涉及公民行为的基本法律原则和规范具体行为的法律规定纳入教学计划，配备法律教材，开设法律基本知识课程，培养未成年学生的法治理念和法律意识。”草案第六十一条规定：“省教育行政部门应当配合省司法行政部门统一编制中学、小学法律教材，司法行政部门应当配合教育部门培训法律专业的师资力量。”
　　以上说明连同草案，请一并审议。