2011年3月23日在四川省十一届人民代表大会常务委员会第二十二次会议上
四川省人大城乡建设环境资源保护委员会副主任委员李纯刚
主任、各位副主任、秘书长、各位委员： 常委会第十九次会议对《四川省城乡规划条例（草案）》（以下简称《条例》）进行了第一次审议。会后，省人大城乡建设环境资源保护委员会（以下简称城环资委）将常委会组成人员对审议《条例》提出的十六个方面共五十九条意见进行了梳理和分析，形成了常委会组成人员审议《条例》意见的采纳情况及说明的报告。 2010年12月24日，城环资委召开第二十三次全体会议对十九次会议常委会组成人员审议《条例》意见的采纳情况及说明和《条例》进行了逐条审议。经审议，其中54条意见被吸收采纳，采纳率为91%。同时，城环资委将《条例》印发各市（州）和省政府相关部门、单位征求意见。 2010年12月29日，省人大法制委员会、城环资委、法制工作委员会和省住房和城乡建设厅联合召开专家座谈会，听取专家对《条例》的意见。 2011年3月4日，省人大法制委员会、城环资委、法制工作委员会和省住房和城乡建设厅联合在成都市召开了市、州和部分县规划（建设）局负责人座谈会，听取在执法一线工作的同志对《条例》的意见。 2011年3月7日至9日，省人大法制委员会、城环资委和省住房和城乡建设厅组成调研组到德阳、绵阳、广元市等地进行调研，就有关问题与当地人大、政府和有关部门交换意见，认真听取他们对《条例》的意见和建议。 2011年3月11日，省人大法制委员会、城环资委和省住房和城乡建设厅联合在成都市召开了专家座谈会，听取专家意见,再次对《条例》二次审议稿进行了修改和完善。 2011年3月18日，城环资委召开第二十五次全体会议，邀请省住房和城乡建设厅分管领导和相关处室负责同志列席了会议，再次对《条例》二次审议稿进行了讨论。城环资委员会认为，《条例》二次审议稿已经比较成熟，建议提交本次常委会继续审议。 受省人大城环资委的委托，现就《条例》的审议意见报告如下： 一、关于各位阶、各层次规划和其他各专项规划的相互关系 有些常委会委员、城环资委委员和专家提出，《条例》第二条规定了本省的规划体系，列举了各位阶、各层次规划，但没有明确他们之间的相互关系，常委会组成人员和有关专家建议补充完善，特别是上位法规定的规划体系只有“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。”《条例》规划体系不符合上位法和相关法规的规定，建议根据上位法规定明确规划层次以及上一层次规划对下一层次规划的制约，下一层次规划应当落实上一层次规划的要求等。 有些常委会委员、城环资委委员和有的地方还提出，如何使各位阶、各层次、各类型的规划保持协调统一，在实际工作中经常会遇到问题，建议《条例》予以规范。根据常委会组成人员审议意见，我们对《条例》第二条对规划体系层次做了简化，对城市规划、镇规划和乡规划依法进行了规范。同时增加了第四条城乡规划与其他规划的关系和第二十一条专项规划的编制、审批的规定。 二、关于规划委员会的设置 有些常委会委员、城环资委委员和有的地方、部门建议《条例》规定县以上地方人民政府应当设立规划委员会，承担城乡规划的审议和论证工作，为本级人民政府决策提供依据，应对原《条例》第六条规定进一步细化、明确。城环资委认为，从我省城乡规划制定和实施的实践来看，城乡规划委员会在提高城乡规划编制水平，加强城乡规划集中统一管理，建立科学、民主、公平、公正的城乡规划决策机制，确保城乡规划依法、规范、有序实施都发挥了十分积极的作用。为城乡规划制定和实施的科学性、民主性提供了组织保障。结合部分常委会委员提出建立“三规合一”机制的意见，我们对原规定进行了补充和完善，为整合各类专项规划，提高规划的科学性搭建了平台，《条例》二次审议稿第七条作了明确规定。 三、关于制定和实施规划的技术保障和技术进步 有些常委会委员、城环资委委员和有的地方提出，制定和实施城乡规划应当具有前瞻性、科学性，应当符合国家、省有关标准，积极应用有关先进科学技术。城环资委认为，城乡规划是涉及多个领域的综合性规划，项目繁多、编制和审批程序较为复杂、周期长，其内容必须不断适应复杂多变的社会经济发展的需要，而先进的科学技术能提高工作效率、增强城乡规划的科学性、推进城乡规划工作的开展，有必要进一步丰富和细化城乡规划科技进步的规定。我们对《条例》二次审议稿第八条有关内容进行了补充和完善。 四、关于城市、镇总体规划、乡规划和村规划编制的内容 涉及这部分，常委会组成人员、城环资委委员、专家和有的地方、部门提出的意见较多，认为《条例》的规定比较原则，法律的明示作用不够。城环资委认为，制定《条例》属于地方性立法，地方性法规应重在根据本省的实际情况对上位法的原则性条款予以细化，体现地方特色，增强针对性和可操作性。我们根据常委会组成人员的审议意见，对原规定进行了补充和完善，在《条例》二次审议稿中增加了第十二条城市、镇总体规划的强制性内容，第十四条编制乡、村规划基本内容的规定。 五、关于控制性详细规划 有些常委会委员、城环资委委员和专家提出，《条例》应当有控制性详细规划强制性内容的规定，把规划用地的主要用途、容积率、建筑密度、建筑高度，绿地率等指标，基础设施和公共服务设施配套等规定，纳入控制性详细规划的强制性内容中。 城环资委认为，控制性详细规划是以城乡总体规划为依据，以落实总体规划意图为目的，以土地使用控制为重点，详细规定建设用地性质、使用强度和空间环境、强化规划设计与管理结合、规划设计与开发的衔接，将总体规划的宏观控制要求转化为微观控制的规划编制层次，是规划管理的依据。为此，我们根据常委会组成人员的审议意见，对原规定进行了补充和完善，在《条例》二次审议稿中增加了第十七条控制性详细规划的要求、地位和内容的规定。丰富了第二十八条各类保护用地的内容；在第二十九条规划许可和范围、第四十八条规划条件的依据和效力、第四十九条规划条件的内容等条款中进一步强调了控制性详细规划的法定地位，在第五十一条竣工规划核实、第五十二条建设工程竣工规划验收合格证的规定中，进一步完善了建设工程竣工规划验收制度，避免控制性详细规划在实施和管理中出现“走样”的问题。 六、关于修建性详细规划编制 有些常委会委员和有的地方提出，编制修建性详细规划“重要地块”如何定义？有何依据？由谁来定？《条例》规定得较模糊。我们在调研中发现，部分地方在编制政府投资的公共建筑修建性详细规划时，不顾国情和财力，热衷于搞不切实际的“崇洋风”、“政绩工程”、“形象工程”，不注重节约资源能源，占用土地过多，一些建筑忽视城市、地方特色和历史文化，忽视与自然环境相协调。我们对原规定进行了补充和完善，在《条例》二次审议稿中增加了第十八条编制重要地块的修建性详细规划的规定。 七、关于人大及其常委会在城乡规划制定中的作用 有些常委会委员和专家提出要从制度上保证规划的合法性、权威性，在《条例》中，应明确规定规划的制定或修改均应经人民代表大会或其常委会审查批准，以维护规划的权威性、稳定性。 城环资委研究认为，根据上位法规定，制定城乡规划属于政府职责，应由政府组织编制并报上级政府审批。同时，为了增强规划制定的民主性、科学性，适应地方人大常委会对规划编制和实施工作进行监督的需要，地方政府在将有关规划报上级政府审批前，应先提请本级人大或其常委会审议，并将审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。城环资委根据常委会组成人员审议意见，在《条例》二审稿第十五条中做了补充规定，明确规定:未经本级人民代表大会常务委员会审议或人民代表大会代表审议的城乡规划，城乡规划的审批机关不得审批。同时在第五十八条规划实施情况的评估中增加了人大审议和备案的规定，在第六十五条中对人大监督进行了补充、完善。 八、关于城乡规划的效力和严肃性 有些常委会委员提出，为避免规划朝令夕改，维护规划的严肃性和稳定性，避免规划制定实施中的随意改动等问题，建议增加相应的条款加以规范。城环资委认为，《城乡规划法》第七条规定，经依法批准的城乡规划是城乡建设和规划管理的依据，这就明确了经依法批准的城乡规划的法律地位。作为地方性立法有必要对上位法的有关规定进一步细化、深化，使之更具有操作性。城环资委根据常委会组成人员审议意见，增加了第五十七条城乡规划的法定效力的规定，明确规定经依法批准的城乡规划是城乡建设和规划管理的依据，应当严格执行，未经法定程序任何单位和个人不得擅自修改。 九、关于加大执法力度和改进处罚方式 常委会组成人员在审议中提出，对于违法建设要加大执法力度，维护城乡规划的权威。经济处罚的很多，是否可以再采用其他方式，如“通报”、“公示”，引入评估制度等。 城环资委认为，实践中违法建设的情况比较复杂，有的可以通过采取补救措施予以改正；有的需要全部拆除，有的需要部分拆除；有的改正或者拆除难度较大、社会成本较高，如何进行处罚需要综合考虑，既要严格执法，防止“以罚款代替没收或拆除”，又要从实际情况出发，区分不同情况。但对违法建设的处罚必须坚持让违法成本高，使违法者无利可图的原则，这样才能有效地遏制违法建设，保障城乡规划的顺利实施，为城乡发展提供一个良好的建设环境和秩序。为从源头上遏制违法建设，城环资委在《条例》二次审议稿第六十九条对国家机关工作人员违法作了补充规定；第七十条规划管理的部门协作中对有关行政主管部门职责做了进一步明确，形成遏制打击违法建设的合力。同时，还对第七十八条违法临时建设查处、第八十二条对严重违法建设查处和第八十三条强制执行的规定做了细化，使之更具操作性。还在第八十五条中对既有建设的法律衔接中规定了既有建筑的法律适用，防止违法建设钻新旧法规交替时的空子，保持对违法建设打击的连续性。 十、关于城乡规划公开、透明、增强民主性的意见 常委会组成人员在审议中提出，应改变城乡规划透明度不够、公众参与不充分的现状。城镇规划体系、城市总体规划、控制性详细规划从编制到实施均应公开透明，让公众有广泛参与讨论的机会。实施之后，也应当向公众公开，便于查询等。城环资委根据常委会组成人员的审议意见，在《条例》二次审议稿第二十四条规划审查咨询和公示中规定：未经公布的城乡规划不得作为规划管理的依据。在第三十条规划许可的公告中进一步细化了相关规定。在第六十六条社会监督中作了补充规定。 此外，还根据常委会组成人员和与会人大代表的审议意见对《条例》内容作了一些补充和文字修改。 《条例》二次审议稿已按上述意见作了修改，经调整充实后由《条例》初审稿的七章七十五条,增加到二次审议稿的七章八十六条，增加了十一条规定。 以上报告，连同《四川省城乡规划条例（草案）》（第二次审议稿），请一并审议。
