徐平 陈美华 林纯青
2005年初，福建省人大常委会法工委开展了首次立法效果评估工作，对《福建省青年志愿服务条例》施行两年来的成效和社会影响，具体条文的可操作性和规范性等内容进行了评估。这次评估引起了社会各界和新闻媒体的广泛关注，《中国青年报》、《福建日报》、《海峡都市报》等对其进行了宣传和跟踪报道。评估工作基本是成功的，首次立法效果评估工作引发了我们的思考。
一、立法效果评估应当是对法规质量的全面检验
立法效果评估，指的是立法机关根据一定的标准，对已经颁布实施的地方性法规的实施效果、总体质量和基本价值进行评价，并将评价的结论作为法规进一步修改完善的重要依据。立法效果评估与我国现行的立法后的检查监督工作是不同的。立法后的检查监督是各级人大及其常委会履行监督职能的一种重要形式。它主要通过开展执法检查形式，发现法律法规实施中存在的问题，有针对性地提出解决问题的办法，以保证法律法规在本行政区域内的遵守和执行。这种监督检查关注的是法律法规的执行问题，而不是法律法规本身的质量问题。立法效果评估是对颁布实施的地方性法规是否符合立法质量标准、实践后产生的社会总体效果是否符合立法预期目的而进行的全面、系统、客观的评价。这种评价主要关注的是法规本身的内容和形式，是对法规的基本价值所作的理性判断。因此，是对立法工作和立法质量的检验。
立法效果评估的直接目的是通过对法规实施效果的评价，总结经验，发现问题，为法规的进一步完善服务。但从更深层次来看，立法效果评估作为提高立法质量的一次制度创新，不仅有着端正立法机关的立法思想、优化立法过程、检验立法效果的重要作用，而且对进一步推动地方科学立法、民主立法更有着深远的意义。对法规效果的评价，事实上就是对立法质量的检验。它不仅会引起全社会对立法质量的关注，更会促使立法机关自觉摆正位置，主动查找问题，不断改进和完善立法，提高立法工作的针对性和可操作性。开展立法效果评估工作所运用的实证调查，数据分析，通过事实说话，为法规的立、改、废提供实践依据。对诸如法律制度是否合法合理、是否产生了应有效益、是否已经过时失效、是否需要废除抑或继续保留完善之类问题的回答带来更为令人信服的实践证据。因此，立法效果评估制度既是科学立法的动力，又是科学立法的有效途径。此外，立法效果评估还为公民参与立法另辟新径。公民参与立法不仅指在立法创制阶段，公民有充分知情权，有充分表达诉求的机会和途径，而且在法律实施的过程中，还要保障公民享有对法规制定、修改和废除的建议权。开展立法效果评估工作，可以以多种方式吸收公民参与对法规的评价，拉近立法机关和普通群众的距离，在二者之间形成良好的互动。
二、立法效果评估应当审慎选择评估对象。确定评估主体和评估标准
选择评估对象是评估工作的第一步，也是评估工作取得成绩的重要环节。一般来说应当由易到难，由简入繁。当初，针对评估选题就有两种不同的意见。一种意见认为，立法交易评估的最终意义在于检验地方立法工作，如果只选取一项法规进行评估，不足以体现地方立法的总体风貌，应当选取一段时间内，最好是一届常委会内通过的所有地方性法规来进行评估，从而达到总结这一阶段立法工作的目的。但是，另一种意见认为，立法效果评估工作刚刚起步，采取怎样一种工作模式还不确定。要想创新工作，而又不流于形式，就要把工作做细。因此，第一次做法规的效果评估工作，应当本着先易后难的原则，在本届人大及其常委会通过的地方性法规中，选择一项调整社会关系相对简单，条文比较精练的法规。最后，经过反复研究、多方论证，法工委采纳后一种意见，选取已经实施两年的《福建省青年志愿服务条例》（以下简称条例），作为福建省首次地方性法规效果评估的对象。条例不仅调整社会关系相对简单，条文比较精练，有利于相关信息的收集、整理和分析，而且它的内容贴近群众生活，对其进行评估，更有利于激发公众参与的热情，发挥公众评估的作用。
确定评估对象后，组织评估主体是很重要的一项工作。我们把评估主体确定为：以立法机关为主，社会公众的评估为补充。一般地讲，立法者、执法者和社会公众都可以作为立法效果评估的主体。但是，立法者是立法活动的中心，他们直接参与法规制定的全过程，了解法规的内容以及立法所预期要达到的目标。他们关注的是立法活动是否符合客观规律，出台的法规是否能满足现实需要，法规的价值判断是否准确。法规公布后，立法者的工作并未结束。法律实践将法规的“立、改、废”有机统一起来。通过实践检验法规的真理性，也就成为立法者在立法后应当关注的焦点。因此，立法者作为评估主体，可以对立法活动的各个环节作比较综合的评价，同时从有利于工作的角度出发，这种评价也是最积极和最深入的。执法者主要负责法规的实施工作，部分执法者也参与了法规初期的起草工作。执法者参与对法规的评价，将会更多关注法规规范的正确性、可操作性以及执法效果。而社会公众则是法律规范目标实现的最终衡量者。法律规范只有得到社会公众的普遍认同和遵循，才具有实践意义。社会公众对法规进行评价，多集中在对法规实践过程和实践结果的评价，虽然不具有权威性，但比较客观。让社会公众参与对法规的评价，既是对法规的再一次宣传，也是公众参与立法的一种形式，强化了参与者遵循法律的内在动力，更有利于法规的最终实施。
立法效果评估的标准是影响评估结论的重要因素之一。评估标准对于引导评估的进行以及决定评估的方向具有重要作用。但是法规作为一种公共产品是独特而又惟一的，对其评估很难采用一些技术评估工作中通常采用的硬性标准即一些可量化的、直观的数据标准，只能从价值判断入手，综合考量。因此，我们认为立法效果评估的标准应当是合法性标准、实用性标准和规范性标准三者的结合。
――合法性标准。合法性标准是立法效果评估的首要标准。对地方性法规进行合法性标准评价主要应当包括以下几个方面：一是地方性法规的内容是否符合宪法、地方组织法、立法法、行政处罚法、行政许可法等对地方立法权限的规定；二是地方性法规的具体规定与宪法、法律、行政法规的立法精神、基本原则以及具体条文规定是否相抵触；三是地方性法规的内容是否与其他法规的内容相协调，有无相互矛盾的地方。
――实用性标准。也称为合理性标准。这一标准主要着眼于法规内容的设定是否可以发挥实际效用，具有可操作性。具体要求：一是法规作为调整社会关系的准则，是否符合经济和社会发展的规律，法规创设的各项制度和措施，是否有利于维护公共利益和社会秩序，有利于保障公民、法人的合法权益。二是考察和评价立法效益和立法成本。一方面考量法规创设的各项制度和措施发挥了多大效用，另一方面也要兼顾为研究和创设这些制度而付出的现实代价，包括人力、物力以及时间因素。
――规范性标准。这一标准主要从立法技术角度出发，评价法规逻辑结构是否完整、紧凑；法规的文字表达是否准确、简练、严谨规范、平实易懂。
三、立法效果评估应当建立长效机制
评估工作是从单项评估开始积累经验的，但是如果止步于此，那么评估的意义也就有限了。只有建立评估的长效机制，不断总结单次评估经验，并将比较成熟的部分，以制度的形式固定下来，才能使之日趋完善，发挥更大的效用。针对评估工作的现状以及建立立法效果评估长效机制的需要，笔者认为，应当围绕以下几个方面来建立评估工作的长效机制：
一是制定评估工作的程序规范，公开评估程序和结果。评估的各个环节，包括评估的提出，确定评估选题、评估主体、评估标准、评估方法，得出评估结论以及评估结论对法规“立、改、废”的影响等问题，都应当有明确的规定，这样才能减少评估工作的随意性和不确定性。评估结果最直接的作用就是为法规进一步完善提供实践依据。因此，必须对如何充分利用评估结果作出程序规定，把立法效果评估工作落到实处。同时，评估工作绝不只是立法机关的一项内部工作，它是发动社会和群众进行民主法制建设的一项重大举措。评估程序和结果的公开能够促使立法机关在工作中更加实事求是，对人民认真负责。在整个评估过程中接受社会和群众的监督，吸纳好的意见和建议，对于高质量地完成评估工作是有促进作用的。
二是建立经常性的评估制度。立法效果评估工作有着检验立法效果、转变立法观念、优化立法过程的重要作用，因此要将其作为一项经常性的工作来对待，持之以恒，不断在实践中加以完善。作为一项经常性的工作，首先要有计划性。评估工作的开展要纳入年度工作计划，根据立法工作的需要，从实际出发，确定时间、项目和人员。其次要有及时性。凡是涉及经济、社会和公共管理类的法规，已经实施两到三年的，都可以进行效果评估。越是涉及公民切身利益的法规就越需要及时对其进行效果评估，发现执行中的问题，加以解决。评估工作切忌走过场，不能为“评”而“评”，应当通过评估实践，在达到评估目的的同时，使评估制度更趋完善。因此，建立立法效果评估的经常性制度，是对其频度、广度和深度的综合性要求。
三是注重评估工作的客观性，科学性。评估工作的客观和科学，是评估工作自身发展的本质要求。评估主体必须本着实事求是的态度，在收集真实可靠的第一手资料的基础上，对评估的对象进行客观评估。要根据事实得出有关结论，切忌主观臆断，或者在资料掌握不全面，对事实研究不深入的情况下，就匆忙下结论。要科学地进行准备工作，有针对性地选择参加座谈会的人选和实地考察的地点，科学地设计调查问卷，根据大量可靠的数据，运用科学的方法得出评估结论。评估的有效性，在很大程度上取决于评估信息本身的数量和质量。因此，要建立长效的信息沟通渠道，注意避免评估信息传递中的失真，保证信息的客观、公正。此外，还要注重社会的广泛参与和评估主体的多样化。社会的广泛参与不仅可以进一步扩大法规的知晓度，而且能够形成一种监督和平衡的机制，而评估主体的多样化对于弥补单一评估主体知识结构方面存在的不足也大有裨益。