刘文忠
关于决定权立法的属性
全国大部分省市开始进行关于人大常委会的地方性立法，那么重大事项的立法究竟属于中国社会主义法律体系的哪个层级？属于哪个部门法？弄清这个问题，对于重大事项决定权立法具有重要意义。
从地方立法实践与学理角度分析，重大事项决定权立法应该属于宪法部门，宪法和地方组织法是其直接的法律渊源。
重大事项决定权是人大及其党委会对重大事项进行审议、讨论并做出决定，对国家或社会事务做出决定的权力，这是重大事项决定权的本质。人大及其常委会行使重大事项决定权充分说明了人民当家作主，管理国家事务的权力。重大事项决定权可以解决国家和地区内重大决策和急需要解决的问题，可以弥补立法权和其他权力的不足，是宪法与地方组织法赋予人大及其常委会的一种政治权力。
重大事项决定权立法直接的法源包括：
《中华人民共和国宪法》第104条：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议；依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免；在本级人民代表大会闭会期间，罢免和补选上一级人民代表大会的个别代表。
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条第3款：县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权：讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。
第44条第4款：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。
重大事项决定权立法既然属于宪法部门，必然遵循宪法的基本立法理念、方法与技术。宪法是授权性立法，即赋予公民权利的同时也课予公民义务。不过宪法义务通常是比较原则的。公民的具体法律义务应当由宪法之外层次的法律（如刑法、民商经济法等）来规范。从这个意义上讲，重大事项决定权立法是授权性立法，是在我国宪法框架内授予人大常委会权力的立法，授权性是其根本特点。与授权性相关联，人大常委会为规范权力的使用，必然要在此部法律内规范人大常委会的权力、政府的权力、法院与检察院的权力。我国宪法对重大事项决定权进行了相对完整的划分，但由于宪法与地方组织法规定的较为原则与概括，造成事实上的权力真空、权力交叉甚至权力滥用的情况。按照我国宪法与地方组织法的规定，重大事项决定权专属于人大及其常委会，重大事项决定权立法要划分人大常委会、政府、法院与检察院的职权空间，带有明显的创制性与分配性。
重大事项决定权立法属于宪法部门，遵循立法法规范其立法空间与立法行为，而作为人民代表机关和立法机关的人民代表大会及其常务委员会在立法过程中必然要遵行立法的法治、民主与科学性原则，并适当探索超前立法的可能性。
重大事项决定权立法应遵循法治原则。重大事项决定权立法直接的法律渊源是宪法、地方组织法、立法法。我国立法法规定“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”这一原则一方面反映了现今各国立法的法治原则的共性方面，另一方面又突出地反映了中国立法的法治原则所具有的特色。
重大事项的立法应遵循民主立法原则。民主立法的原则表现在三个方面：立法主体的广泛性；立法内容具有人民性；立法活动过程和立法程序是民主、公开与透明的。重大事项决定权立法的民主性要体在重大事项提出主体的民主性、审议议案的民主性、贯彻监督的民主性等若干环节。
重大事项决定权立法应遵循科学立法原则。首先需要实现立法观念的科学化。要把立法当科学看待，以科学的立法观念影响立法；要建立科学的立法权限划分、立法主体设置和立法运行体制；要有科学的解决方法、策略和其他技术问题。
重大事项决定权立法要建立科学的法律运行机制。重大事项的界定程序、议案确定程序、民主审议程序、表决和公告程序要符合法律运行规律，也要符合决策规律，遵循法律程序，期间和时效性确定合理。为使重大事项决定权立法科学与民主，要建立横向协调机制、完善纵向联动机制、构筑跟踪督查机制。
适当进行超前立法的探索，给重大事项决定权立法留有发展的空间。我国正在进行经济、政治、社会等一系列的社会改革，中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议指出，党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党、治国与治军。中国社会主义建设事业与市场经济的建设不断前进，在实践中必然会遇到许多新情况、新问题，这对新时期人大及其常委会建设提出了更高的要求。人大及其常委会要根据我国改革与开放的社会主义建设实践，从建设社会主义政治文明的高度用好与用实重大事项决定权。为此，重大事项决定权立法，作为规范与确立人大及其常委会职权的立法，要为人大制度的发展留有立法空间。
决定权立法要解决什么实际问题
把人大及其常委会法定职权落到实处
宪法和法律虽对地方人大及其常委会行使讨论、决定重大事项职权作了规定，但人大及其常委会在这方面履职并不能完全到位，还存在需要该提请决定的没有提请决定，而不需要提请决定的反而是提请决定，以及所做出的决议决定质量不高、可操作性不强等问题。
究其原因，主要有：一是现实中的人大与法律确立的地位差距甚大。二是法律规定的地方人大讨论、决定重大事项的范围和内容不明确，也就是人大决定权与政府管理权之间的权限界定不清，导致人大在讨论、决定重大事项中存在随意性、盲目性。三是停留在程序上的决议决定多，而经过充分调研，广泛听取意见做出有质量、可操作性科学性的决议、决定的少。
规范人大及其常委会的自身法定职责
一般认为人大及其常委会有立法、监督、人事任免、重大事项决定四项主要职权。事实上人大法定职权很难完全分开，人大及其常委会按照我国宪法规定是最高的立法机关与权力机关，其行使职权的方式应该是立法、监督、人事任免、重大事项决定权等。我们通常意义上界定的人大职权是人大在宪法框架下履行其立法权与代表其最高权力机关的一些基本方式，体现我国权力机关的基本职权，并不代表其全部职责所在。
就所列举的四权看，重大事项决定权是行使的最为不理想的一种职权，由于立法技术和现有体制的影响，对重大事项本身做出科学与准确的界定是不现实的，即使我们从学理上解决了这个问题，在立法实践上也很难准确实施；人大立法与监督职责相对明确，而其他几项职责相对虚置，从立法技术上讲，完全可以通过重大事项决定权立法规范和确定其他职权，从而把人大职责落到实处。在法治社会和西方代议制国家，立法权和监督权是代议机关两项最主要的权力，西方各国各级议会基本都是通过行使立法权和监督权的形式来达到影响、参与国家和地方重要决策或直接决定重大事项的目的。随着我国民主法制建设的不断推进和人大工作的深入发展，地方人大也将会越来越多地通过立法权、监督权形式来履行讨论决定地方国家重大事务的职责。
联系北京地区政治、经济与社会的特点，解决实际问题
重大事项决定权立法要考虑首都作为政治和文化中心地区的特殊区情，又必须要与当前我国经济社会发展所处的特殊阶段相联系。以科学发展观为指导，以构建和谐社会首善之区为目标，研究解决首都现代化进程中市场化、城市化，影响社会稳定与居民生活所带来的一些重大问题。
如何把决定权立法落到实处
按照宪法和地方组织法规定，讨论、决定本行政区域内的重大事项是县级以上地方人大常委会的一项重要职权。除了仅有的“财政预算”、“财政决策”、“国民经济和社会发展计划”等少数法律予以列举外，宪法和地方组织法并没有对重大事项进一步明确，这就给实际操作带来困难。
重大事项决定权是法律赋予人大及其常委会的法定专属权利，而且首先是一种实体权力，我国法律对重大事项决定权的实体性有明确的法律界定（尽管其原则性较强）。但是重大事项决定权要通过决定权的程序性权力来行使，地方人大的重大事项决定权与决定权虽不是同一个概念，两者之间既有共同点，也存在着差异，但重大事项决定权具有决定权的一般属性，人大有权做出决定的事项并不都是重大事项，而人大能够进行讨论、审议的重大事项，不一定适合做出实质性的决议、决定。换句话说，对重大事项决定权的实体权力，可以行使决定权的程序性权力，也可以不行使决定权的程序性权力。
重大事项决定权的启动程序的各个环节，体现了人大决定权的程序性要求。因此从立法实施的效率看，程序的意义应远远大于实体。一个重大事项决定的出台，至少应经过以下程序：一是议事原案的提出，其中要包括提出的主体，提出的方式；二是讨论和审议，包括如何讨论，采取什么样的方式讨论与审议；三是征求党委意见；四是表决与公告；五是报备，地方人大常委会要将行使重大事项决定权的情况向同级人民代表大会报告并备案；六是监督实施，程序性规范中必须对如何监督实施做出必要的规定。
立法程序的可操作性
重大事项提出程序。地方人大讨论、决定重大事项的立法或规定中，一般把重大事项分为三类：第一类是法律明确规定由人大决定的事项。第二类是原则规定的重大事项，人大常委会可以讨论提出意见、建议，必要时也可以做出决议、决定。第三类是应当向人大常委会报告，征求意见后，分别按照审批权限报请批准的重大事项。在这三类事项中，第一类是议而必决的事项，法律有明文规定，在实际工作中也执行得比较好。第三类是议而不决的事项，可以通过设定备案程序保障权力的行使。第二类是议而可决的事项权力界限比较模糊，实际工作中很难把握。在现行体制下，通过设定界定程序解决这一问题。可以通过主任会议，或一定数量的常委会组成人员、人大代表行使动议权，在常委会会议上对有关事项是否属于“重大事项”进行听证和表决。
议案提交程序。就地方立法实践看，地方人大对议案的提出和处理缺少程序约束，出现代表或常委会委员提出的重大事项议案难以进入人代会和常委会会议议程的现象，挫伤了代表和委员参政议政的积极性。因此要设定科学民主的程序，保障人大代表提议案权的实现。在重大事项的确立上，应逐步完善人代会和人大常委会两个层面上重大事项的决策机制。人代会上代表依法提出的议案，应经议案审查委员会初审，向主席团作出报告，由主席团决定某一项或某几项议案列入大会议程，交全体代表讨论。
议案审议程序。议案的审议程序要遵循立法的科学性、民主性原则，引入开门立法，广开言论空间，扩大公民参与立法进程。能否作出科学的审议意见，关键在于是否广泛征求意见，具有充分的代表性。通过恰当的程序征求意见，能够充分了解民情民意，做出科学判断。以书面形式对重大事项进行报告，能够使人民代表大会常委委员会认真而严肃对待群众的意见。审议重大事项要充分体现民主精神，人民群众参与意识。为了体现人民代表大会常委会的审慎精神，审议重大事项要组织相关人大代表、人民群众，特别是利益方进行充分的讨论，认真听取行业专家与业内人士的意见。人民代表大会常务委员会不是一个直接的工作机构，而是人民代表机关，要充分体现群众意见，做到决策的科学性与民主性。
表决和公告程序。地方人大及其常委会审议决定重大事项，不应议而不决，审而无果。在充分发言的基础上形成的决议决定草案按多数决定原则表决通过后应该向社会公布，接受广大群众和社会舆论的监督和及时反馈意见。同时，要在表决公告程序中明确确立合理的期限。人民代表大会常务委员会会议审议以报告形式提出的重大事项，不做出决议、决定的，常务委员会办事机构应当在闭会后适当期限内，将常务委员会的审议意见转送报告机关。
建立科学的立法机制
讨论机制。重大事项决定权立法要处理好人大与党委、人大与政府的关系。可以仿照党政联席会议的模式，建立人大常委会领导与政府领导的联席会议制度，定期研究本行政区域内重大事项。
实施机制。人代会对有关重大事项作出决议决定后，常委会要召开会议，审议通过政府提出的实施方案，包括实施人代会决议、决定的实际内容、目标、进度和保障措施等，使人代会的决策具体化，能够得到切实有效的落实。
监督机制。要规范有关保障人大决议、决定执行的制度，如建立情况定期报告制度、反馈制度、跟踪检查制度、不作为责任追究制度等，以及组织专题视察、执法检查等，进一步强化保障人大决议、决定执行措施的刚性。人大机关的各种工作机构要充分发挥督办职能，努力使人大及其常委会重大事项决定权得到有效实施。
反馈机制。决定是严肃的，一旦人大常委会做出决定、决议后，就要以召开会议或下发文件的形式，向“一府两院”提出任务和要求，确定部门和领导，明确落实的时限，把办理责任透明化、有序化。同时结合人大的人事任免权、立法权、监督权的行使，采取视察、调查、检查等有效手段，经常了解落实情况，协调解决工作中的困难和问题，提出具体的改进意见，使决定权的行使有效。
科学规范其违反重大事项决定权立法的责任
如上文所述，重大事项立法属于宪法部门法，而宪法是有抽象性、概括性与原则性的特点，无具体的惩罚性条款。授予国家权力，赋予其义务，两者同时又是国家的职责。那么如何规范违反重大事项决定权立法的责任？违反重大事项决定权立法首先是一种违宪行为，承担宪法责任，是一种政治责任。宪法责任是针对政府及其主要领导者的公法意义上的责任，即宪法责任的基本目标是控制国家公权力的依宪行使；宪法责任是一种法律与政治相结合的责任，本身既是法律责任又是政治责任，既可通过法律途径，也可通过政治途径追究，而且首先应承担政治责任。
当然，从重大事项责任的属性分析，违反重大事项决定权包括政治责任与法律责任，但从立法的角度界定，重大事项决定权立法只能规范其法律责任。（作者系人大制度研究所副所长、博士）