加强人大及其常委会制度建设，是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容，是促进人大及其常委会依法履行职责的重要保障，也是做好新时期人大工作的重要基础。2004年9月，胡锦涛同志在纪念全国人民代表大会成立50周年大会上指出，人民代表大会制度要充分发挥优越性，人大及其常委会要依法履行好职责，就必须以与时俱进的精神，不断推进组织制度和工作制度建设，不断完善适合国家权力机关特点的、充满活力的组织制度和运行机制。2005年5月，中共中央转发了全国人大常委会党组《关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，进一步明确了新时期坚持和完善人民代表大会制度的指导思想、工作重点和主要措施，要求切实加强人大及其常委会的制度建设，促进人大工作的制度化、法制化、规范化，更好地发挥国家权力机关的作用。为此，人大常委会在今后一个时期内的重要工作任务，就是要着力加强常委会制度建设，保障人大及其常委会充分行使职权，推动人大工作迈上新台阶。
一、关于浦东新区人大常委会制度建设的实践
自2000年8月浦东新区建政以来，区人大常委会制度建设大体可分为两个阶段：一是从2000年8月至2003年2月，为制度初建阶段。期间，常委会以规范运作、注重实效为目标，坚持积极借鉴与联系实际相结合，力求高起点、高质量地推进制度建设，一批基础性的制度相继建立，保证了人大工作的有效运转。二是从2003年3月至今，为制度完善和创新阶段。期间，常委会坚持求真务实和开拓创新相统一，在健全和完善相关制度的同时，积极探索建立行之有效的制度，推动了常委会依法履职水平的不断提高。6年来，常委会先后制定了有关代表工作、常委会依法履职、常委会自身建设等40多项制度，基本形成了一套内容较为全面的制度框架体系，有力推进了人大工作的制度化、规范化和程序化建设，为区人大工作的全面开展提供了有力支持。
（一）领导重视，切实把制度建设摆在重要位置。对人大工作而言，制度建设具有根本性、长远性的意义。区一届人大常委会成立之初，就把推进常委会制度建设提上重要议事日程，明确提出要结合浦东的实际情况，制定和完善常委会及其机关各项工作制度，同时抓好制度的贯彻落实，推动人大各项工作的有序运作。区二届人大常委会成立后，进一步提出要不断总结人大工作的经验和规律，加强制度建设，努力使人大及其常委会的工作有新突破、新发展、新提高。在每年的常委会工作要点中，都把制度建设列为当年的一项重要工作加以推进，并明确当年需要制定、修订的制度，保证了常委会制度建设的稳步推进。同时，常委会主要领导多次作出重要批示，要求加强对人大工作制度的研究和制定工作，对常委会制度建设起到了积极推动作用。
（二）突出重点，基本建立人大工作的制度框架体系。区人大常委会成立以来，根据宪法、组织法、代表法等法律法规，围绕大局，突出重点，有序推进常委会制度建设，基本形成了人大工作的制度框架体系。常委会重点抓好以下三个方面的制度建设：一是常委会依法履职制度。常委会根据法律法规的有关规定，结合工作实践，先后制定和修订了区人大常委会议事规则、区人大常委会主任会议议事规则、关于任免国家机关工作人员办法、关于执法检查的办法等制度，规范了依法履职的行为。围绕监督工作重点，常委会制定了关于加强区级预算审查监督的规定，对区级财政预算的初步审查、执行情况报告、预算调整的审查和批准等作了具体规定，进一步加强了对财政预算的监督；制定了常委会书面审议有关工作报告的办法，实行了审议意见书的做法，既提高了常委会的审议质量，也加大了对“一府两院”的监督力度，增强了监督实效。为做好信访工作，促进人民群众关心的急难愁问题的解决，常委会制定了关于信访工作的办法、关于涉法信访件的处理办法、关于全国人大信访交办件的处理办法等制度，对信访件的受理、处理、交办、监督等作了具体规定，督促“一府两院”积极化解社会矛盾、改进工作，为民排忧解难。二是代表工作制度。围绕提高代表工作实效，常委会先后制定了代表议案和书面意见的规定、常委会加强与人大代表联系的办法、关于开展“代表接待日”工作的实施意见、区人大代表联系选民办法、区人大代表向选民述职的办法等制度。这些制度对区人大代表在区人代会期间和闭会期间的履职活动提出了明确要求，对“一府两院”办理代表议案和书面意见、加强常委会与人大代表的联系沟通、保持人大代表与选民的密切联系、人大和“一府两院”为代表依法履职提供服务和保障等作了具体规定，保证了代表工作的规范运作，促进了代表主体作用的发挥。为保证这些制度的落实，常委会还采取了代表视察意见书、常委会领导接待人大代表、代表学习培训、表彰先进代表小组和代表履职积极分子等一系列积极有效的做法，密切了与代表的联系，激发了代表履职的积极性，增强了代表履职能力，提高了代表工作实效。三是常委会自身建设制度。先后制定了常委会组成人员守则、常委会各工作委员会职责任务的规定以及办公室、代表工作室、各处室工作职责，明确规定了常委会组成人员、各部门的工作职责和任务，督促其更好地履行职责。制定了区人代会、常委会和主任会议会务工作操作流程，提高了办会质量和效率。建立了常委会组成人员学习制度，采取常委会会前学法的形式，结合常委会会议议题，邀请有关专家进行专题辅导，提高了常委会的审议质量。还制定了人大机关中心组（扩大）学习制度、办公室学习制度、人大机关干部培训制度等，通过定期集中学习，定期交流体会，定期考核成果，不断提高人大机关干部的思想水平、知识水平和工作水平。
（三）学习借鉴，认真总结实践中好的做法并形成相应制度。区人大常委会既认真学习借鉴外省市和兄弟区县人大好的做法和经验，又认真总结，及时将好的做法以制度的形式固定下来。常委会通过“请进来”、“走出去”等方式，加强与外省市和兄弟区县人大的交流和学习，通过互相交流工作情况，从中获取对人大工作有益的做法和经验，并结合浦东实际，认真分析，吸收借鉴。比如，常委会在吸收外省市人大相关经验的基础上，制定了区人大代表约见区人大常委会、区政府组成人员和区人民法院、检察院负责人的暂行办法，进一步畅通了代表与“一府两院”的沟通渠道，为代表履职创造了更好的条件。同时，常委会在工作实践中认真总结，及时把实践中形成的一些成功的、行之有效的经验和做法加以总结和升华，以制度的形式固定下来，用以指导今后的工作。比如，常委会通过在部分街、镇开展代表向选民述职的试点工作，认真总结经验和不足，制定了区人大代表向选民述职的办法，进一步规范了代表向选民述职工作，增强了代表履职的责任感和使命感。
（四）积极创新，努力适应人大工作的新形势和新要求。与时俱进、开拓创新是人大工作永葆生机的动力源泉。只有在工作实践中不断创新，才能适应社会主义民主法制建设和政治文明建设的新要求，开创人大工作的新局面。常委会努力在组成人员中形成一个共识：只要法律没有禁止性规定的，就是人大工作创新的空间。常委会在法律框架内积极探索有效的方式方法，在依法履职的同时探索制定有效的制度，努力适应人大工作的新形势和新要求。在实践中，常委会始终坚持“三个创新”：一是思路创新。常委会在法律框架内，运用新思路、新理念解决人大工作中的实际问题，取得了较好的效果。比如，涉法信访件是人大信访工作的热点和难点问题，常委会为更好地处理涉法信访件，维护人民群众的合法权益，在全市率先制定了区人大常委会关于涉法信访件的处理办法（试行），在保证司法机关独立行使司法权的前提下，加大了对涉法信访件的督办力度，受到了市人大领导的充分肯定。二是内容创新。常委会关注人民群众和代表关心的问题，不断创新工作内容。为加强对政府工作的监督，常委会开展了对政府实事项目的绩效评估，督促政府进一步为人民群众办好事、办实事，取得了良好的社会效果。为加强在闭会期间的代表工作，常委会推动各街、镇建立“人大代表之家”，并健全了相关工作制度，促进其规范运转。三是方式创新。常委会以提高工作实效为目标，积极探索有效的监督方式。为提高代表视察活动的效果，常委会实行了代表视察意见书制度，将视察中发现的问题、整改的建议在视察意见书中反映出来，督促“一府两院”改进工作。
几年来，常委会通过加强制度建设，取得了比较明显的成效。一是为人大及其常委会依法履职提供了制度保障。随着制度建设的不断推进和制度体系的不断完善，常委会各项工作的开展基本上做到了有章可循，有力推动了人大工作的规范化运作。二是提高了常委会的工作实效。以往，由于制度的相对不完善，尤其是监督工作的执行、落实、整改等方面制度的缺失，影响了监督工作实效。几年来，常委会通过建立和完善制度，对监督“一府两院”开展工作的各个环节都作了明确具体的规定，加大了监督力度，督促“一府两院”自觉接受监督，自觉改进工作，使人大监督实效得到了进一步体现。三是保持了人大工作的连续性和稳定性。常委会通过制定和完善制度，将人大工作的运行纳入了制度化、规范化、程序化轨道，一方面有助于保持人大工作的前后连贯，体现人大工作的连续性；另一方面有助于保持人大工作的前后统一，提高人大工作的严肃性和权威性。
与此同时，我们认为，常委会制度建设虽然取得了一定的成效，但是对照坚持和完善人民代表大会制度的艰巨任务、对照中央提出切实加强常委会制度建设的各项要求、对照人大代表和人民群众的殷切期望，还存在一些薄弱环节。主要体现在：一是制度建设还存在“盲区”，有的工作还缺少运行的规范。二是有的制度缺乏“刚性”，对闭会期间运用询问、质询、特定问题调查、甚至罢免等刚性监督方式还没有明确的规定。三是有的制度缺乏可操作性，过于原则、笼统，遇到具体问题时，操作起来比较困难。
二、关于进一步加强浦东新区人大常委会制度建设的思考随着依法治国方略的不断推进，经济体制改革的不断深入，人民群众民主法制意识的不断提高，人大的地位和作用将日益显现，这对做好新形势下的人大工作提出了新的更高的要求，需要我们通过不断实践和创新，努力建立一套适应工作需要、操作性强、监督有力、行之有效的人大制度规范化运作体系，推动人大各项工作的顺利开展。
（一）提高认识，夯实加强常委会制度建设的思想基础
认识是先导，要充分认识到加强常委会制度建设对于进一步加快推进社会主义政治文明建设，保障人大及其常委会依法履行职责，提高人大工作水平，实现人大工作平稳过渡的重要作用。一是要充分认识到加强制度建设，对于推进社会主义政治文明建设的重要作用。人民代表大会制度是符合中国国情，体现人民当家作主的根本政治制度，是我们党在国家政权体系中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式，也是我们党改进执政方式、推进社会主义政治文明的重要制度载体。最近，中央再次强调，要科学执政、民主执政、依法执政。在不断改革和完善党的领导方式和执政方式的进程中，更好地发挥人大职能，更好地加强人大制度建设都有十分重要的历史意义和作用。人大要通过建立健全各项制度，完善制度运行机制，把党的主张通过法定程序上升为国家意志，成为规范国家机关的行为准则和广大人民群众的自觉行动，从而为贯彻依法治国方略，促进“一府两院”依法行政、公正司法，保障人民群众通过合法、有效的途径参与管理国家事务，真正享有广泛的民主权利创造坚实的制度基础。
二是要充分认识到加强制度建设，对于保障人大及其常委会依法行使职权的重要作用。中央9号文件指出，人大及其常委会要真正成为国家权力机关、工作机关和代表机关。要担负起这样的职责，人大及其常委会就必须切实有效地行使好宪法法律赋予的各项职权。而每一项职权的行使，无论是行使重大事项决定权、监督权、人事任免权，还是每一项决策的产生，都必须以制度为依据，必须严格地按照法定程序进行。如果没有完备的制度作保证，人大的各项工作就无从开展，人大的各项职权就无法行使，人大的各项职能也无从体现。因此，要以保障人大及其常委会充分行使各项职权为出发点，加强常委会制度建设，使人大的各项工作都有法可依、有章可循，确保人大及其常委会更好地依法履职。
三是要充分认识到加强制度建设，对于提高人大及其常委会工作水平的重要作用。人大及其常委会工作水平的高低要通过人大的工作实效来体现，而提高人大工作实效的一个重要方面，就是通过建立和完善各项人大工作制度，使人大及其常委会在组织形式、议事方式、监督机制和程序运转上，不断规范化、科学化、完善化，确保人大及其常委会不断提高履职效果和工作水平。因此，面对浦东开发的新形势和新任务，必须进一步加强常委会制度建设，切实提高人大工作水平，努力为浦东新一轮发展营造一个良好的民主法制环境。
四是要充分认识到加强制度建设，对于实现人大工作平稳过渡的重要作用。今年是区人大代表的换届选举年，也是本届人大常委会最后一个完整工作年。认真总结本届人大常委会的工作，顺利传递好人大工作的接力棒，是今年常委会的一项重要工作任务。加强制度建设，有利于将本届人大工作中形成的一些好的经验和做法，以制度的形式固定下来，为今后人大工作的开展提供有益的借鉴和参考，实现本届人大常委会的顺利交班和平稳过渡，从而使浦东的人大工作在现有的基础上取得新的提高。
（二）完善体系，加大常委会制度建设的力度
中央9号文件对制度建设提出了明确而具体的要求，有很强的针对性和操作性，也为我们加强制度建设提供了借鉴，指明了方向。我们认为，当前要着重抓好以下几个方面：
一是围绕行使重大事项决定权，建立决策制度。人大及其常委会讨论和决定重大事项，是一个依法决策、民主决策和科学决策的过程，必须有健全的制度和严格的程序作保障。建议抓紧建立常委会讨论和决定重大事项的制度，对重大事项的范围、内容、决定程序、落实措施等作出明确规定，规范作出重大事项决定的运行机制。特别要采取有效措施，督促决定、决议的贯彻落实。通过组织人大代表和常委会组成人员定期对作出决定、决议的实施情况进行视察和检查，随时掌握情况，及时发现存在的问题，推动决定、决议的贯彻落实；要求执行机关定期如实向人大常委会报告其执行决定、决议的具体情况，并提出实施过程中的问题和解决的具体措施，人大常委会根据执行机关的汇报情况提出整改建议；对不执行决定决议、执行决定决议不坚决或严重违反决定决议精神的，人大常委会可以通过询问、质询、罢免或撤销职务等手段追究责任，切实保证人大审议通过的决定、决议实施的权威性。
二是围绕提高监督实效，加强监督工作制度建设。加强监督工作，是做好人大工作的重要内容。为此，必须突出重点，讲求实效，进一步建立和健全监督工作制度。建议要健全预算执行情况报告制度和部门预算监督制度，对政府重大项目资金使用情况、政府财力重点使用部门预算执行情况以及预算外资金的使用情况，加大监督力度，提高政府财力的使用效益。要完善对政府工作的绩效评估制度，认真总结开展政府实事项目绩效评估的经验，以实事项目为切入点，选择与人民群众利益密切相关的政府工作，通过网上调查、问卷调查、召开座谈会等方式，对政府工作进行绩效评估，提高政府工作的效能。要健全和完善对干部的监督制度，在常委会对拟任命干部表决通过之后，被任命干部向常委会作任职发言，并通过媒体向社会公众公开其履职承诺，增强被任命干部的责任意识和公仆意识，同时积极探索工作评议的有效形式，督促被任命干部加强和改进自身工作，更好地依法履职。
三是围绕发挥代表作用，健全和完善代表工作制度。加强和改进代表工作是人大常委会的基础性工作。要修订和完善代表工作制度，进一步发挥代表的主体作用。在提高代表的履职能力和水平方面，建议完善代表培训制度，对培训时间、对象、内容、考核方式等作出具体规定，进一步强化代表履职意识，提高代表履职能力。在保障代表知情知政方面，建议把常委会已经实行的一些好的做法，如定期为代表提供人大工作情况的各种资料、邀请代表参加区情区政通报会等形成制度，同时，按照中央9号文件精神，对“一府两院”为代表提供信息提出要求。在拓宽代表参与常委会工作的渠道方面，建议把代表列席常委会会议、参加执法检查、视察调研和旁听庭审的做法形成相关制度，并完善代表视察意见书制度，提高代表视察工作的实效。在规范代表闭会期间的活动方面，建议建立和完善“人大代表之家”制度和专业代表小组活动制度，对“人大代表之家”和专业代表小组活动的时间、对象、内容、方式等作出具体规定，进一步发挥代表在闭会期间的作用。
四是围绕提高会议审议质量，完善会议制度。召开人大及其常委会会议是人大依法行使职权的重要形式。进一步健全人大及其常委会的会议制度和议事程序，对人大依法行使职权、提高会议审议质量具有重要意义。建议建立常委会、主任会议审议意见督办制度，及时将常委会、主任会议的审议意见进行整理、归纳，并形成规范的审议意见书转交“一府两院”及政府相关职能部门办理。办理审议意见的相关部门要在规定期限内向常委会、主任会议汇报审议意见办理情况及存在的问题，由常委会、主任会议对办理情况提出整改建议和期限。通过完善会议制度和议事程序，保证会议审议意见的有效落实，进一步提高常委会、主任会议的审议质量。
五是围绕保障人大工作的正常运转，加强有关常委会自身建设的制度。不断加强自身建设，是常委会依法履职的重要基础。建议进一步健全区人大常委会和区政府的工作沟通制度，规定区人大常委会领导和区政府领导定期进行工作沟通，针对需要重点开展和共同推进的工作研究计划和方案，加大推进工作的合力，保证各项工作的顺利完成。进一步完善学习制度，把常委会党组中心组学习、常委会组成人员学习和人大机关学习作为提高人大机关干部思想政治素质和业务水平的重要抓手，通过组织集体讨论，交流学习心得，互相启发思路，并通过邀请专家学者为人大机关干部讲授思想政治、经济、法律、礼仪等方面的理论和实务知识，提高机关干部的理论水平和业务能力。进一步完善干部交流制度，一方面把政治素质好、文化素养高、工作经验丰富、工作能力较强的干部引进到人大机关工作，优化人大机关干部队伍；另一方面把在人大机关锻炼成长起来的干部选送到党政机关、司法机关工作，进一步激发机关干部队伍的活力。
（三）健全机制，不断提高制度建设的水平
通过进一步健全机制，不断规范和优化制度制定、执行和完善的程序，保证制度的科学性、民主性和有效性，推动制度建设水平的不断提高。
一是建立调查研究机制，为制定和完善制度提供详实依据。调查研究工作是提高制度建设水平的重要基础。建议在调研内容上，要体现针对性，紧密结合拟制定的制度内容，认真制定调研方案，分阶段、有步骤地开展调研工作；在调研方式上，要体现灵活性、多样性。可以通过与外省市和兄弟区县人大的沟通和交流，学习借鉴一些好的制度和做法，也可以通过开展视察、组织座谈会和走访等形式，全面了解情况和问题，掌握第一手资料；在调研要求上，要深入基层，吃透情况，抓实问题，提准建议，在认真分析、深入思考的基础上，形成调研报告，为制定相关制度提供参考。
二是建立民主决策机制，广泛听取各方面意见和建议。充分发扬民主，集体行使职权，是常委会依法行使职权的根本原则。建议在制度的制定过程中，要充分发扬民主，广泛听取人大代表和群众的意见和建议，吸收合理意见；及时征求“一府两院”及相关部门的意见和建议，了解制度执行中存在的问题和困难，有针对性地研究解决对策，进一步提高制度的操作性；还可以探索借用“外脑”，聘请一些法律专家、学者对制度的起草和制定工作提出专业性的意见建议，提高制度起草的质量和水平。在审议制度时，通过常委会组成人员充分发表意见，集体表决通过，保证制度的民主性和科学性。
三是建立制度执行的督办机制，确保各项制度落到实处。确保制度的贯彻落实是制度建设的关键。有些制度之所以没有发挥应有的效力，一个很重要的原因就是制度的执行不力、落实不够。为此，建议建立制度执行的督办机制，采取全面检查或重点抽查的方式，对制度执行情况进行经常性、实事求是地检查，及时发现制度执行过程中的薄弱环节，有针对性地纠正偏离制度的行为，确保各项制度的有效实施。
四是建立制度的实施反馈机制，不断完善各项制度。随着人大工作的不断发展，原有的一些制度不可避免地反映出一定的滞后性，难以适应工作的需要。同时，一些制度本身难免存在不足之处。建议建立制度运行的意见反馈机制，不断修订和完善各项制度。在制度施行后，结合工作开展的实际效果，认真听取人大代表、人民群众和“一府两院”对制度运行情况的意见反馈，分析制度实施情况，研究需要改进的问题，及时对制度作出修订和完善，从而不断增强制度的操作性，提高制度执行的效果，推动人大工作水平的不断提升。（姜定辉 杨莹）