最近关于人大代表，有一个很有影响的新闻报道。报道的主要内容是，今年6月上旬，驻粤全国人大代表黄细花向全国人大常委会寄出了一份紧急建议，建议国家价格主管部门暂时叫停银行卡ATM跨行查询收费。促使人大代表黄细花采取行动的，是近期四大国有商业银行与交通银行相继宣布，从6月1日起，通过银行卡ATM跨行查询收取0.3元手续费。这项收费，涉及面如此之广，引起了社会公众的巨大反响。这里，我们姑且不去涉及这份“紧急建议”的承办情况。笔者更关心的是，黄细花代表在闭会期间提出的这个建议，让我们进一步思考对人大代表角色的认识，思考人大代表执行职务行为如何与公众参与行为实现接轨。据了解，在黄细花代表的“紧急建议”出手之前，银行跨行查询收费的“霸王”规定引起了社会公众的强烈反响，很多不满情绪正在以不同的方式发泄。黄细花代表的难能可贵之处，在于在闭会期间很好地履行了一个人大代表的职责和义务，及时反映、汇集人民群众的心声，体现了一个人大代表的责任心，有利于社会公众的诉求在法律程序内合理地得到疏导和表达。
我国的人大代表实行兼职制,人大代表来自于社会公众，既是国家权力机关的组成人员，也是社会公众的重要组成部分。公众参与是现代民主政治发展的世界性课题。人大代表执行职务的行为与公众参与行为紧密相联，其执行职务的行为不能回避或无视社会公众的参与行为。我们重视发挥人大代表的作用，需要进一步完善对人大代表的角色认识，需要进一步研究如何使人大代表真正实现从“会议代表”到“日常代表”的转变。从更高的层次讲，思考和探讨新形势下公众参与行为对人大代表执行职务行为的接轨，既是民主政治发展方向提出的客观要求，也是新形势下与时俱进推进人大代表工作，坚持和完善人民代表大会制度面临的新课题。
一、公众参与行为与代表执行职务行为接轨的法理依据
所谓公众参与，简单说是指执政党和国有机关之外的个人和组织对公共决策过程产生影响的一系列行为的总和。历史唯物主义认为，公众参与行为是社会关系的反映。社会关系在本质上是物质利益或经济利益关系，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”（《马恩全集》第一卷第82页，人民出版社）。经济利益是公众参与行为的出发点和归宿。物质利益或经济利益是通过政治利益来巩固和实现的。我国宪法规定了国家、组织和公民及其相互之间的关系。这些关系的内容主要就是权力与权力、权力与权利、权利与义务及其相互之间的法律关系。“权利和义务的关系，归根结底，就是以上所说的各种利益的相互关系在政治上和法律上的表现。”（《邓小平文选》第二卷176页）当前，我国正处在经济快速发展、体制艰难转型、利益加剧分化、多元化趋势日益明显、各种社会矛盾凸现这样一个时期，公众的政治意识、法治意识、参与意识日益提升。在这种形势下，把人大代表执行职务的行为与社会公众参与行为联系起来加以研究，积极引导公民通过人大代表有序参与政治,在法治轨道内表达利益诉求，这对维护社会和谐稳定，与时俱进推进人大代表工作，无疑都很有现实意义。
按照我国宪法的精神，国家的一切权力属于人民，人大代表接受人民委托，代表人民行使国家权力。可见，人大代表的权力，产生于人民的权利；国家的权力，产生于社会公众的权利。这就是通常说的人民当家作主或“主权在民”的原则。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是迄今为止人类社会所能找到的最好民主制度。人民代表大会制度的先进性和生命力，就在于它深深植根于人民群众之中。它的最大优势是密切联系人民群众，最大危险是脱离人民群众。公众参与成为现代民主政治发展的世界性趋势。要把人民代表大会制度坚持好和完善好，保证人大及其常委会依法履行职责，做到民主决策、科学决策，必须对公众参与趋势给予高度关注和重视，把人民当家作主的权力更加具体化，并不断从人民大众中吸取营养和力量，不断改进和完善人大及其常委会的各项工作，特别是人大代表的工作。只有这样，人民委托的人大代表的权力才不会“异化”、变质；人大及其常委会才不会脱离人民群众变成官僚机构；人大及其常委会制定的法律法规和作出的决议、决定才能更加反映社情民意，更加获得广大公众的支持和拥护。
我国代表法还明确规定，“代表受原选区选民或原选举单位的监督”，“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求”。人大代表来自社会公众，人大代表的权力来自社会公众权利的委托。公众参与行为与人大代表执行职务的行为紧密相联，是源和流的关系。胡锦涛同志在纪念全国人民代表大会成立50周年大会上指出：“全国各级人民代表大会280多万代表要密切联系群众，倾听群众呼声，深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智。”社会公众通过人大代表反映自身诉求，是公民间接参与人大工作、人大代表接受社会公众监督的一种重要形式。一些省、市、区、县创造了很多行之有效的经验做法，如代表公示、代表联系选民日、代表联系选民周、代表联系选民月、设置代表工作站、代表活动进社区、代表向选民述职等探索，加强了代表与人民群众的沟通与联系，增强了代表履行职责的责任感和使命感，也引导了社会公众在法制轨道上有序参与政治、合理表达诉求，有利于社会稳定和谐。
二、公众参与行为对代表执行职务行为的价值意义
从古希腊直接民主制的实践，到近代代议制民主的形成，民主一直是政治和法律学者们热衷的话题。随着20世纪中后期共同参与制民主思想的出现，公众参与行为对正确的政府决策的价值和意义也受到越来越多的关切和重视。当然，公众参与行为是一把双刃剑，对人大代表执行职务甚至公共决策既有积极作用，也有负面影响。这里只谈谈公众参与行为对人大代表执行代表职务的积极价值和作用。
第一、公众参与对代表执行职务提供源源不断的动力支持。如前所述，权利是权力的基础和本源，公民权利是国家权力存在的合法性依据。人大代表是国家权力机关即全国人大和地方各级人大的主体，对人民负责，受人民监督。人大代表执行代表职务，在形式上是行使公权力的行为，在实质上是人民权利意志的体现。一方面，代表人民权利意志的人大代表，执行公权力的行为受委托于人民的权利意志；另一方面，权力产生于权利，人大代表的公权力不能脱离公民的私权利，必须在公民权利的汪洋大海中寻找力量，必须有相应的权利直接或间接地与之相伴。这样，人大和人大代表的权力才能保持活力而不衰渴，才能得到源源不断的动力支持。
第二，公众参与对代表执行职务提供多方面的智力支持。在我国兼职制下的人大代表往往忙于本职工作，掌握的信息有限，而来自社会各阶层、各利益群体的社会公众能够掌握到的信息源具有越来越多样性、广泛性和开放性的特征。广泛的公众参与,也容易使所讨论的事项、所涉及的各种深层次问题、矛盾逐一揭示出来。人大代表能从公众参与提供的信息中获得信息支援，不断从公众参与的信息中吸取营养，克服兼职代表信息的局限性，乃至可以与公众的意见和建议形成共识，从而促使公共决策者制定出解决问题的最优方案,防止决策的片面性和利益失衡，提高决策的水平。
第三、公众参与对代表执行职务提供广泛而公开的权利监督。一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验。人大代表受托于社会公众，参与行使一定的国家权力。公众的广泛参与在进一步丰富和完善人大代表执行代表职务途径和形式的同时，对代表执行职务的权力进行全方位的监督，对确保人大代表依法执行代表职务起到积极作用。当前，一些针对人大代表履行职责情况开展的代表向选民述职活动，就是地方人大探索的代表接受社会公众的权利监督的有效形式。
三、人大代表工作应对公众参与行为的几点措施
中央9号文件明确提出：代表应通过多种渠道保持与人民群众的密切联系，自觉接受人民群众的监督。代表可以通过由代表小组召开座谈会、代表电子信箱和人大网站等多种方式，听取和反映选民、原选举单位和人民群众的意见和要求。这个文件为我们做好新形势下的人大代表工作指明了方向。应对公众参与，与时俱进做好新形势下的人大代表工作，当前可以在如下方面有所作为：
1.建立和完善人大代表联系社会公众的有关制度。通过人大代表来反映自身意愿，是公民参与人大工作的一个重要的、经常化的渠道。按照代表法的有关规定，代表必须经常、主动地联系选民，更多、更全面地了解和反映选民的意见和要求，不应当只是“会议代表”，而应当是关注社会公众心声的“日常代表”。目前，可在现行条件下对人大代表联系群众的时间、方式、手段、保障等作出相应的规定，使代表联系社会公众制度化、规范化。如完善代表选举制度，建立健全选民了解候选人的直接渠道；完善人大代表接访群众的制度；建立代表履职的约束激励机制，建立代表汇集反映民意的履职档案等，增强代表接受选民监督的意识。
2.建立人大代表议案、建议的公开、公示制度。宪法规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。现实中，人民选出自己的代表后，很少有参与管理国家事务的机会。代表的建议、议案公开，公众就直接拥有了知情权和监督权。公众可以在了解代表建议、议案的基础上提出意见和建议，将民智、民意充实到代表的建议、议案中，使公众的意愿通过合法渠道转化为国家意志，既有利于代表建议、议案质量的提高，也能真正体现人民当家作主。
3.建立人大代表工作专用网站，开通人大代表网上亲民平台。全球化和信息化的迅猛发展为公众参与的进一步发展提供了可能性，“在线参与”成为网络时代公众参与政治活动的主要方式之一。网络为公众参与权、知情权和监督权的实现和发展提供了更加广阔的空间。在信息网络迅速发展的条件下，已经有人提出“网络政治”的概念。网络空间事关现实民主政治，网络舆论事关社会和谐稳定。面临这种新形势，公众在选出自己信赖的代表后，如果人大代表与公众的沟通渠道仍然不方便、不公开、不清楚、不畅通，公众多元的社会利益需求就难以通过正当、合法的途径输入公共决策过程，民主和谐的社会就难以实现。因此，必须从战略的高度上积极研究应对“网络政治”对我国社会民主政治的影响，发挥好人民代表大会制度的特点和优势。据报道，浙江、江西等省人大常委会建立了人大代表工作专用网站，开通了人大代表网上亲民平台，有的还公开人大代表电子邮箱和有关基本情况，为每个代表建立网页，代表可以在网上接访群众，互相联络，可以在网上向人大常委会提出建议、批评和意见，代表与人大常委会、与广大社会公众都可以在网上互动交流，拓宽了社会公众参与民主管理的渠道，完善了民意汇集和表达机制，促进和顺应了社会公众参政议政的热情，也为人大代表更加广泛地反映民意提供了便利而快捷的条件。
4.建立和完善人大代表接受社会公众监督的制度。人大代表代表人民利益和意志,参加行使国家权力。人大代表受托于人民，人民当然有理由了解和监督代表履行职责的情况。但多年来，由于公众参与意识的欠缺, 这种监督往往的是理论化的“虚拟”。近年，兄弟省和我省一些地方如深圳、云浮、高要等市开展了人大代表向选举单位、向选民作书面或口头述职活动，为这种监督找到了合适的载体，为社会公众提供了一个在制度内有序反映意见和诉求的场所，成为督促人大代表更好履行职责的平台，使人大代表接受选民监督，进行了积极有效的探索。笔者以为，这项工作是符合我国宪法精神和法律的要求的，现在不应当去争论能不能这样做，而是要研究如何做好、做实。关键是要建立相应的配套制度，力求对代表的述职评议既有序进行，又防止走形式，使代表在接受评议后能进一步增强责任、提高能力。