《中华人民共和国预算法》自颁布实施以来，对我国强化预算的分配和监督职能，健全国家预算管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展起到重要作用。但由于《预算法》制定的时间比较早，再加上是以财政部为主组织起草等原因，其先天不足是显而易见的。许多条款的规定过于笼统，不具可操作性，个别条款本身就游离于监督之外。为了更好地适应社会主义市场经济发展和建立社会主义公共财政的需要，《预算法》急需修订和完善。
一、《预算法》在实际执行中存在的问题
l、法与法之间不够协调，财政预算安排难逃“违法”厄运。
由于认识的局限性和本位主义思想，行政主管部门在组织起草法规草案时，往往是带有浓厚的部门色彩，站在本部门的立场上看问题比较多，过分注重本部门的权力和利益，有意无意地回避或者减轻本部门应承当的责任和义务，造成相当一部分法律法规存在着较严重的部门利益倾向，不适当地维护和强调了部门的权力和利益。《预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出，收支平衡的原则编制，不列赤字”。但国家对重点支出项目的增长做出了与收入(支出)增长挂钩的规定，有的还以法律形式确定下来。比如《农业法》第四十二条规定：“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收入的增长幅度。”《教育法》第五十五条规定：“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证老师工资和学生人均公用经费逐步增长。”还有科技、卫生、环境保护、计划生育、宣传文化、政法等项支出，也都提出了明确要求。其他一些支出项目，如社会抚恤救济、公务员工资等，虽然支出增长没有正式法规规定要求挂钩，但预算支出必须尽力安排，有的在预算执行中还要不断追加。另外，中央有关部门要求地方政府增加配套资金的项目也越来越多。此外《赔偿法》、《行政诉讼法》等对预算的安排也有制约。据不完全统计，有些地区，特别是贫困地区，这些限定用途的“法定支出”就已超过可支配财力。由于法与法之间没有衔接好，不够协调，以法压法、互相打架的现象严重，使预算安排无所适从。
2、地方各级预算管理职权划分不清，关系不顺。
《预算法》对中央与地方的预算管理职权做了比较明确划分，但对地方上下级政府和上下级财政部门之间的预算管理职权划分的不具体、不明确，造成下级政府和下级财政部门工作上的极大被动。如国税、地税部门都实行条条管理，基本与地方政府的责、权、利脱钩，地方财政与两税关系不顺，工作难协调。上级政府和上级财政对下级预算的干预很大，特别是有关收入和支出项目的划分及体制上解、补助、转移支付的具体办法等，随意性较大，变化较快，一个文件下去甚至一个通知下去，下级政府、下级财政部门就得无条件执行。
3、《预算法》界定的预算是不完整的。
目前，预算制度存在的最大问题是预算的范围过窄，严重背离预算管理的完整性原则。完整性原则要求该列入国家预算的一切财政收支都要反映在预算中。但目前还有大量的财政资金并未进入政府预算，没有经过人民代表大会及其常委会的审议通过。特别是大部分的县乡级预算外资金没有纳入财政预算管理的“笼子”，滞留在政府预算之外，缺乏必要的审查、监督，严重削弱了政府预算的政策功能。
4、“预算调整”的界定不当。
《预算法》第五十三条规定：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更”。而《预算法》第二十八条又规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。因此，对于地方政府来说，预算调整一般只限于第一种情况，“增加支出”或者“减少收入”两者中必须有一个或者同时导致“预算总支出超过总收入”时才可成为预算调整。而单独凋增(或调减)支出但不影响收支平衡或单独调增(或调减)收入但不影响收支平衡，或单独调增（或调减）收入但不影响收支平衡，或者同时调增（或调减）收支但不影响收支平衡，或者同时调增（或调减）收支但不影响收入平衡，都不属于“预算调整”的范围。也就说，只要不影响收支平衡，对于地方政府来说，无论收支怎样调整，都不被视作“预算调整”。这样的定义显然极不科学，使地方政府不违反《预算法》的情况 下，可以故意压低预算数，相应提高执行数，将超收部分的资金用于安排支出而不需人大及其常委会审批；或者财政收入和财政支出与预算数相比都有一定幅度的减少，而仍保收支基本平衡，从而也不需经过人大及其常委会的审批；更为严重的是“空转”财政收支，人为的扩大财政收支规模。这样势必使预算执行缺乏必要的监督与制约，增加了政府财政活动的随意性。
5、预算年度起讫时间安排不科学。
目前，我国的预算年度采用日历年制，自公历的1月1日起至12月31日至。从其他方面看并无不当，但从法律方面看，在实际工作中存在两个明显问题：第一，《预算法》第五条规定：“地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成”。即县以上各级政府预算都要编制本级预算和汇总下一级预算，但现在每年的人代会在开会时间顺序上一般是自上而下的，国家开了，省再开；省里开了，市再开；市再开了，县再开；县里开了，乡再开。由于各级人代会时间上的不一致，造成了上级人代会通过的汇总下一级的总预算而未通过本级人代会的批准。这种“本级人代会尚水审批上级人代会已批准”的现象，明显地背离了预算的合法性原则。第二，每年人代会开始审批政府预算时，该年度的预算实际上已执行了大约二至三个月，有些地方执行的时间甚至更长，特别县乡级。这样使《预算法》第四十七第二款“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行”等有关规定，在实际工作中难以执行。
6、预算审查监督的规定过于笼统，不易操作。
现行《预算法》的核心内容主要是规范政府预算的管理和监督，而有关人大对预算的审查、批准、监督方面的内容很少，且不具体，监督的内容、程序不够明晰，不利于人大实施实质性的审查监督权。因此，在实际工作中，人大对预算的审查批准上基本上流于形式。一般情况下，财政预算由财政部门编出后，报同级党委、政府“定盘子”，然后由政府提请人代会审查批准。由于人代会时间短、议程多、加之政府提交人代会审查的预算草案过粗，没有具体到用款单位和支出项目，形成了内行人说不清，外行人看不懂的不正常局面。因此，代表们在审议预算草案时也不可能提出一些实质性的审查意见，客观上形成流于形式的程序性监督，影响人大审批监督的质量。二是在财政预算执行方面，缺乏有效的监督制约。由于人代会批准的预算较粗，只是编制类、款级，预算资金没有落实到具体的项目，加上《预算法》对预算调整的特殊规定，致使在实际执行中随意性较大，变更预算较为频繁，致使有些地方出现了人们常说的“一年预算，预算一年”的不正常现象。
二、修订和完善《预算法》的几点思考
《预算法》是我国预算管理的基本法律，是预算管理和监督的基本法律准绳，应按照社会主义市场经济体制的内在要求和社会主义市场公共财政的客观要求，从立法的全面性、科学性、协调性和可操作性上修改完善《预算法》，为严格依法理财、依法治财，促进预算管理工作向法制化、科学化、规范化的轨道迈进，促进国民经济的协调、快速、健康地发展。
l、协调立法，废除法定支出。
预算安排和执行的有关法律规定只能来自《宪法》、《预算法》的有关条款，其他部门的法律与法规不宜对预算安排和执行作出硬性规定。立法部门必须进一步加强部门法律、法规与《预算法》的衔接与协调工作，建议修改相关法律、法规，逐步取消农业、科技、计划生育、教育、卫生、环保、文化宣传等方面财政支出的硬性规定。“法定支出”既不符合分税制财政体制的基本精神，也不利于整个预算规划与管理。这种分配格局，造成支出的刚性越采越强，突出不了真正要保的重点，也给财政预算安排和执行造成了很大压力，必须从根本上废除。今后出台的法律法规，要反复比较和斟酌，不得规定某项预算收支有固定量的需求，增强《预算法》的权威性和严肃性。
2、合理划分地方各级政府的预算管理职权。
在《预算法》中补充和完善有关明确、具体、科学的划分上下级政府和上下级财政部门之间的预算管理职权的条款。上级政府不宜对下级政府下达指令性或指导性的财政税收任务指标，有时虽说是指导性指标，但上级政府往往以此作为对下级政府财税工作的目标考核依据，造成名曰“指导性”实为“指令性”。要充分放权，让各级政府根据本地当年的实际情况自主地安排本级预算，做到统筹兼顾，保证重点，合理安排。将国税、地税机构下放给各级地方政府管理，使各级政府有收入征管手段，以健全地方政府的职能，真正实现地方政府在责、权、利上的统一，充分发挥地方政府在组织财政收入中的主导作用，最大限度地调动地方政府当家理财、增收节支的积极性。地方各级政府、各级财政部门、各级税务部门都要严格依法履行职权，各收各的税，各理各的财，各管各的事。
3、推行综合财政预算，确保预算的完整性
为了确保政府的财政行为能够对纳税人负责和健全财政体系，增强预算的政策性功能和财政调控能力，财政改革中应将扩大预算范围问题加以优先考虑，要通过立法确立财政综合预算的法律地位，将所有财政性资金全部纳入预算，确保财政性资金的统一管理，促进公共财政的建立。推行综合财政预算，有利于各级地方政府统揽财政资金，统一计划，统一调度，合理安排，统筹使用；有利于财政部门编制统一的资金收支计划，组织预算内外收入，确保预算的全面执行；有利于合理分配财力，协调各方面利益关系；有利于行政事业单位编制统一的财务收支计划，统一安排资金的使用，全面部署各方面工作，履行好国家所赋予的各项职能。
4、重新界定预算调整的概念，加大人大对预算执行的监督力度。
要严格确定预算调整的概念和范围，防止预算的随意变更，增强预算的约束力，经过人民代表大会审查批准的预算，具有法律效力，不能轻易调整。从严规定预算调整，也有利促进地方各级财政部门认真编制真实、细化的财政预算，避免隐瞒财力和虚列支出的现象的发生，改变“一年预算，预算一年”的状况，维护预算的严肃性。因此，我们在沿用传统的预算调整概念的同时，做具体的分析。在我国预算传统概念中，预算调整是指通过改变预算收支规模或收入来源和支出用途，重新组织预算平衡的方法，包括局部调整和全面调整。局部调整具体四种形式：一是动用预备费，由财政部门提出具体使用方案，政府审批，报同级人大常委会备案。二是预算的追加和追减，因上级专项拨款补助、上级专项转移支付、税收返还补助的变化而引起的预算追加或追减，政府审批，报同级大常委会备案；因动用超收收入追加支出时，应编制预算调整方案，报同级人大常委会审批。三是预算的划转，即由于行政区域或企业、单位隶属关系的改变，相应改变预算的隶属关系而引起的预算追加追减，政府审批，报同级人大党委会备案。四是预算支出科目的流用，即在不突破预算支出总额的前提下对不同的支出科目具体支出数额进行调整，必须编制调整方案，报同级人大常委会审批，避免预算安排中虚列支出预算执行中再随意调剂现象的发生。 全面调整则是对预算收支的总盘子的大调整，包括重新核定预算收入任务，改变支出规模等，必须编制预算调整方案，提请同级人大常委会审查和批准。未经批准，不得调整预算。
5、改革预算年度
将预算年度由目前的历年制改为跨年制。可以考虑将预算年度改为每年的5月1日至次年的4月30日或每年的4月1日至次年的3月31日。同时修改《组织法》的有关条款，将各级人民代表大会的开会时间顺序改为“自下而上”， 与《预算法》规定的人大审批预算的程序相衔接。县级以上各级政府预算编制汇总的各级总预算，应采取“自下而上”的程序，下一级政府的预算经同级人民代表大会审批后，按规定的期限报上一级政府。各级政府都不得估列代编下级预算，必须将下一级政府依照规定报送的预算汇总后报本级人民代表大会审议备案。地方各级政府不得上报未经本级人民代表大会批准的预算。
6、充实法律责任的条款，推进依法治财、依法理财。
对违反预算法规的行为追究法律责任，是严格预算管理和监督，实现依法治财、依法理财的重要保证。而《预算法》第十章中仅明确列举了三种最主要的预算违法行为，并作出了相应的处罚规定，而且《预算法》中规定的法律责任就只有行政责任。尽管其他一些违反预算收入和支出的法规行为可以按照国务院《财政违法行为处罚现象处分条例》的规定执行，但这还是很不够的，起码说法律效力层次较低。如《预算法》第四十五条规定：“预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。……不得截留、占用或者挪用预算收入”。显然，该法对预算收入征收部门在预算执行方面作出了规定，但在第十章“法律责任”中却只涉及“已入库的库款”，对“入库前”的违规预算行为并未明确相应的法律责任。因此，建议修改《预算法》的“法律责任”一章，充实条款，细化各种违法行为和处罚条款，提高追究法律的可操作性，加大对各种违法乱纪行为的处罚力度。任何单位和个人的违法行为都应承担由法律规定的法律责任，受到相应的法律制裁。
7、扩大对人大预算审查监督的授权。
现行预算法对人大预算审查监督的具体权限，规定得过于笼统，或含糊，或未作规定，客观上成为制约预算制度改革和地方人大预算审查监督的桎梏。我们希望全国人大尽快完成《预算法》的修订，扩大《预算法》对人大的预算监督授权，提高人大在预算制衡机制中的地位，充分发挥人大及其常委会为党和人民看好“钱袋子”的重要作用，确保政府履行财政责任，促进依法理财和民主理财。如授权人大预算草案进行修正权，《宪法》和《地方组织法》明确规定人大享有预算草案修正权。人民代表大会期间，大会主席团、各代表团、代表联名都可以提出对预算草案的修正案。《预算法》修订应按《宪法》和《地方组织法》规定明确授权人大可以对预算草案进行修正。再如授权人大临时预算审批权，现行的临时预算管理制度，消弱了预算作为法律文件的严肃性和权威性。建议在修订《预算法》时，要明确授权人大常委会对临时预算的审批。
（作者单位：河南省南召县人大常委会）