“审议意见”第一次作为专用法律术语写入《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称“监督法”），为各级人大常委会行使监督权依法设计了一个行之有效的表现形式，提供了一个监督的具体手段。下面，结合监督法和人大监督工作实践，从“审议意见”的立法设计与实践运用等方面，谈一谈“审议意见”之我见，亦作与同行商榷。
“审议意见”的立法设计
“监督法坚持从我国国情和实际出发的原则，区别不同情况作出规定。对于实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟，又需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验，各方面的意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善。”【1】监督法立法第一次设计将“审议意见”作为各级人大常委会行使监督权的表现方式和监督的具体手段，并在程序设计上进行了明确规定；这应该是基于“实践经验比较成熟的，加以深化、细化”，作出的具体规定。
“审议意见”在立法设计上，监督法第十四条、二十条、二十七条分别就听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院（以下简称“一府两院”）的专项工作报告，国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告，以及常务委员会的执法检查报告时，常委会组成 人员的审议意见交由“一府两院”研究处理，“将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出书面报告。”常务委员会认为必要时，还可以对相关报告作出决议；“一府两院”应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会进行报告。审议意见以及对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告会同相关报告要“向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。”从以上法律条款的程序设计上可以看出：“审议意见”是各级人大常委会听取和审议“一府两院”相关报告，行使监督权的具体表现形式，或称之为监督的具体手段；因为，常委会组成 人员的审议意见依法要交“一府两院”研究处理，并要作出书面答复的。
“审议意见”在立法设计上，作为监督的表现形式也好，监督的具体手段也好，是否具有法律效力？这一问题，人大理论界观点不一。有人持肯定意见，认为“审议意见是经过人大常委会会议，听取其组成 人员的审议发言，集多数人的意见形成的，它是监督法规定的人大常委会监督‘一府两院’改进工作的指向性文书和依据，旨在使人民的权利得到应有的享用和尊重，‘一府两院’的义务得到应有的履行和遵从。”“‘一府两院’对审议意见必须研究处理，这是法律的直接规定；‘一府两院’对审议意见研究处理是否符合实情、是否尽职尽责，必须由人大常委会认定，这是法条规定明显的‘暗含’；‘一府两院’对审议意见该作为而不作为，人大常委会认为必要时可作出相关决议，强制其必须作为。法律没有给‘一府两院’对审议意见任何随意处置权，这就是强制力和约束力。”【2】亦有人持否定意见，认为“从监督法等法律规定来看，对于常委会组成 人员提出的审议意见，‘一府两院’的义务是‘研究处理并负责答复’。‘研究处理并负责答复’并不意味‘一律照办’。因此，即使相互矛盾的审议意见也可以同时交由‘一府两院’研究处理。至于处理过程中是采纳、部分采纳还是不予采纳，只要积极办理并答复了，都是符合‘研究处理并负责答复’规定的。”【3】还有专家亦指出“审议意见从性质上说，不是人大常委会正式通过的文件，不具有法律效力。”【4】
所谓“法律效力”，词典的注释是：①法律生效的范围，包括时间效力、空间效力和对人的效力；②法律上的约束力。由此可见，“法律效力”就是在一定的时间、空间范围内，法律对一定的人的约束力。监督法设计的“审议意见”在监督程序上有如下几个规定“动作”：一是必须交“一府两院”“研究处理”，二是必须“向常委会提出书面报告”，三是必须“向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。”在笔者看来，以上三个规定“动作”虽然没有明确的时间要求，但作为“必须”程序而言，明确了“审议意见” 在一定的时间、空间范围内，对“一府两院”的约束力；所以笔者认为：“审议意见”具有法律的约束力。当然，“审议意见”作为各级人大常委会行使监督权的表现形式和监督的具体手段，在法律的约束力方面与常委会的决议、决定相比，应略次于决议、决定的法律效力；决议、决定具有法律的强制执行力，而“审议意见”不具有法律的强制执行力。鉴于此，监督法在设计“审议意见”时，进一步明确了常务委员会认为必要时，可以对相关工作报告作出决议的规定；这一规定暗含了法律的强制执行力。
“审议意见”的实践运用
根据“审议意见”在立法设计上的程序性规定，在监督实践中如何最大限度的体现“审议意见”的法律执行力和约束力呢？笔者认为，各级人大常委会在监督实践中应把好“三关”（即：意见提交关、报告审核关、跟踪问效关），最大限度地提高“审议意见”的质量，发挥“审议意见”的作用，以监督和推进“一府两院”的工作。
把好意见提交关，就是要根据常委会组成 人员的审议意见，汇总形成高质量的法律文书（如《××××报告审议意见书》），提交“一府两院”相关机关研究处理。关于如何形成“审议意见”，人大理论界亦有争议。《不同审议意见的处理艺术》【5】一文列举了三种形成方式，即：一是会议记录型，即“将组成 人员的审议意见原汁原味交由‘一府两院’研究处理。”二是会议小结型，即“由会议主持人归纳或常委会办事机构整理，形成统一的审议意见，交由‘一府两院’研究处理。”三是会议表决型，即“通过常委会辩论及表决的办法解决矛盾，形成统一的审议意见，交由‘一府两院’研究处理。”笔者认为，以上三种方式都欠妥，第一种方式把常委会组成 人员的审议意见等同于常委会审议意见欠妥，“审议意见”作为一种法律文书，常委会组成 人员的审议发言应该要经过一个归纳、汇总、提炼、确认的过程，才能转化为常委会的审议意见；第三种方式又过于严谨，似乎把常委会组成 人员的审议意见等同于常委会决议、决定，这样做不太现实；第二种方式不失为一个办法，但笔者认为“由会议主持人归纳或常委会办事机构整理”常委会组成 人员的审议意见，不依法把关，似乎缺少法律的严肃性。如果有常委会主任会议来讨论确认审议意见，形成规范的审议意见书提交“一府两院”研究处理笔者以为比较妥当；因为地方组织法第四十八条明确规定：“主任会议处理常务委员会的重要日常工作。”主任会议作为常委会的重要日常工作机构，讨论确认审议意见，实际上就是常委会的重要日常工作，由主任会议研究确定审议意见于法有据。笔者认为，“审议意见”的形成确认过程具体应该如下：由与报告内容相关的常委会工作机构依据常委会会议记录，整理汇总形成《××××报告审议意见书》初稿及时提交主任会议讨论确认，最后形成规范的审议意见法律文书《××××报告审议意见书》，再交由“一府两院”相关机关研究处理。
把好报告审核关，就是对“一府两院”相关机关依法“应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见”时，常委会相关专门机构或工作机构要结合审议意见书，对研究处理报告中的研究处理情况主动进行审核，提出意见和建议，力促“一府两院”相关机关对审议意见研究处理情况的书面报告能使常委会组成 人员满意。
把好跟踪问效关，就是人大常委会及其相关机构一方面要依法将常委会听取和审议的“一府两院”相关报告及审议意见和相关机关“对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。”接受人大代表和社会各界的监督；一方面广泛收集人大代表和人民群众的意见和建议，对“一府两院”的研究处理情况进行跟踪问效，必要时组织进行检查、督办，以取得预期的监督效果。（作者系安徽省芜湖市三山区人大常委会）
注释：
【1】《关于监督法中的几个主要问题》（作者：全国人大常委会法工委国家法室 武增）
【2】《审议意见需澄清的几个问题 》（作者：缪士鼎 《人大研究》2009年第5期）
【3】【5】《不同审议意见的处理艺术》（作者：李文波 2008年9月20日《人民代表报》）
【4】（乔晓阳主编：《〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉学习问答》第57页,中国民主法制出版社2006年第1版）