我国国有资本运营立法的概况
　　我国国有资本立法开始于新中国成立之初，1954年政务院便颁布了《公私合营工业企业暂行条例》、《国营企业内部劳动规则纲要》等文件。改革开放以后，为适应从计划体制向市场体制的转型，国有资本立法呈现加速态势，国务院先后制定出台了《国务院关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》、《国务院关于国营企业实行利润留成的规定》、《国务院关于深化改革增强企业活力的若干规定》以及《全民所有制工业企业法》等。综合性国有资本立法则肇始于1993年，第八届全国人大常委会将国有资产法列入立法规划。1996年形成了《中华人民共和国国有资产法（草案）》送审稿，后因国有资产管理机构改革等原因，该法起草工作被暂时搁置。以2003年国资委成立为标志，国有资本综合性立法进入快车道。2004年，根据《全国人大常委会立法规划》的要求，全国人大财经委员会重新组成国有资产法起草组，形成了由领导小组、顾问小组和工作小组构成的大阵容，仅工作小组就有国资委、财政s部等三十多个部门人员参加；制订了起草工作计划方案，召开领衔提出国有资产法议案的全国人大代表座谈会，征求对国有资产法起草工作的意见和建议。最终，全国人大财经委与全国人大常委会法工委共同研究讨论，反复修改，起草形成国有资产法草案。2008年《企业国有资产法》正式出台，标志着综合性国有资本立法初步形成。目前，我国已经形成以《企业国有资产法》为龙头，以《企业国有资产监督管理暂行条例》等法规为配套的企业国有资本法规体系。
　　我国国有资本运营立法的反思
　　我国企业国有资本法规体系基本上适应国有企业改革和国有资产管理体制改革的渐进式步伐，但与我国国有资本的战略地位相比，国有资本营运立法与我国完善市场经济的步伐并不一致，存在一些亟需改进的地方。
　　第一，立法层次尚不够高，立法的体系性亟待加强。就目前立法体系来看，其组成较为庞杂。在综合性立法方面，主要有《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》；在清产核资及评估方面，主要有《国有企业清产核资办法》、《国有资产评估项目核准管理办法》；在资产出售、兼并、转让方面，主要有《企业国有产权转让管理暂行办法》、《利用外资改组国有企业暂行规定》；关于境外国有资产管理，主要有《境外国有资产管理暂行办法》、《境外国有资产产权登记管理暂行办法》等等。上述立法成果，大多是对各阶段改革实践经验的总结和肯定，缺乏前瞻性和系统性，立法层次较低，国有企业改革重大问题并未得到根本解决，国有资本运营法律体系尚未建立起来。即使最新出台的《企业国有资产法》也是中国经济社会转型的产物，在总结30年国企改革经验的同时，打上了不少无奈的时代印记。如，立法范围偏窄，国资委的“小国资委”定位，对大量亟需改革的政府部门担任出资人角色的认可，国资监管职能归属不清晰，企业高管薪酬具体规定的缺乏，对交易无效行为的认定，境外国资监管的空白，立法过于原则化等。这部新法只是完整、全面立法的前奏。与私有资本相比，由于原始所有人的特殊性，国有资本运营过程更为复杂，对其进行规范的法律制度应更为精细。现有庞杂的法律规定仍停留于粗放、应急立法阶段，制度规范的系统性、精细化程度不够。产生这一现象，主要有三方面原因：其一，“摸着石头过河”的渐进式改革，决定了制度完善具有渐进性。在社会主义国家建立国有资本运营制度，并无太多现成经验可供借鉴。在摸索过程中完善法律制度是理性选择，决定了必须遵循从粗放到精细的发展过程。其二，与现阶段立法模式有很大关系。由于人民代表大会是非常设机构，从事立法工作时间相当有限。作为常设机构的人民代表大会常委会，组成人员多为非法律专业人士，加之负责事务多而杂，立法效率相对较低。人大及其常委会的主要作用是通过政府提出的立法草案，很难对草案作精细化审查与修改。同时，相当多的立法交由政府及其所属部门起草制定，难以避免立法质量偏低、立法层次不高的问题。其三，粗放立法能给予执法者较大的自由裁量权，既为其执法创造更多空间，也为其滥用权力制造了更多机会。同时，执法者会充分利用其在立法过程中的信息优势和话语权，尽力为自己多争取自由裁量权。
　　第二，立法理念上存在局限，全民所有地位亟待提升。马克思主义仍然是我国处于指导地位的理论思想，社会主义中国仍在坚持和完善马克思主义。马克思所主张的社会所有制是全社会的财产所有制，即生产资料（财产）归获得自由的社会全体成员共同占有、支配和使用。虽然这一理论构想目前无法实现，但也必须考虑向社会所有转变。实际上，全民所有最接近社会所有。我们的立法仅仅宣示性地规定“国有资产属于国家所有即全民所有”，具体制度设计上只考虑国家的权益，而对全民的应有权限和利益未作规定。既然“革命是在物质利益的基础上产生的”，在社会主义建设过程中，国有资本运营也必须采用法定化的制度性规定，充分保证全民的利益实现。这有利于调动社会公众参与国有资本运营的积极性，也是我国政治体制的应然要求。现有立法对社会公众的参与权、利益分享权等规定的缺失，无疑与公有制经济大规模存在的初衷是不相符的。
　　第三，行政权力主导色彩过浓，立法科学性。《企业国有资产法》的出台经历了15年利益博弈。这充分体现了国有资本立法背后的复杂利益格局。“改革是在保持原有行政权力体系的条件下从上到下推进的，在利益结构大调整中，某些拥有行政权力的人往往有方便的条件利用手中的权力谋取私利。如果一个国家建立了有效的民主制度和法制环境，抵制权力资本的能力就会强得多。反之，在行政权力的主导下，一个国家虽然也能够在一段时间内取得某种程度的经济成就，但终究会因为法治不行而落入坏的市场经济，或称权贵资本主义的泥坑。”国有资本与行政权力在历史上的天然亲缘关系和在现实环境中的过度结合，容易使政府在维护国家利益的口号之下，滥用行政权力过分保护国有资本，为谋求私利的个人或者牟取小团体利益的组织提供了机会，进而形成有损于社会公众的不当利益格局。国有资本立法层次偏低，为既得利益者干预立法进程提供了机会。即使全国人大及其常委会制定狭义上的法律时，人大代表中社会公众代表偏少，来源于行政权力机构的话语权过大，立法为政府政策服务的趋势明显，甚至保护了利益集团的特殊利益。国有资本立法过分有利于既得利益者，而使原始所有者的权益缺位。