随着我国经济与社会的不断发展，越来越多的人开始认识到，“三农”问题是关系党和国家全局性的根本问题。而不解决好农民的医疗保障问题，就无法实现全面建设小康社会的目标，也谈不上现代化社会的完全建立。从1998年到2003年，我国农民人均收入年均增长2.48％，但医疗卫生支出年均增长11.48％，后者的增长竟然是前者的近五倍。疾病，像一把利剑挂在农民兄弟的头上。正是在这样一种背景下，新型农村合作医疗制度破土而出。按照中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》和国务院办公厅转发卫生部等部门《关于做好新型农村合作医疗试点工作的通知》精神，四川省委、省政府下发了《关于加快建立和完善城乡卫生体系的决定》，2003年，作为首批试点县（市、区），四川在都江堰等5个市（县）启动了新型农村合作医疗制度试点工作。经过8年不懈的艰苦探索，目前，四川全省已建立起较为完善的新型农村合作医疗制度框架，175个涉农县（市、区）实现新农合制度全覆盖，人均筹资标准达140元，新农合政策范围内住院费用报销比例平均达到60.63%，农民群众因病致贫，因病返贫的现象得到有效缓解。 “十二五”时期，我国经济社会转型过程将进一步加剧，要使这一转型能够平稳推进，整个社会需要构建严密而可靠的安全网。因此，农民的医疗卫生问题已经远远超出了问题本身，解决农民的看病难，不仅仅是尊重农民起码的生存权的问题，更是建设公平、公正的和谐社会的必然要求。为了进一步完善新农合制度，推进新型农村合作医疗法制建设，为老百姓提供更好的健康保障，四川省各级人大积极行动，5月，四川省人大常委会听取了省人民政府关于开展医药卫生体制改革的情况报告，自6月份起，四川省人大教科文卫委员会组织21个市、州人大教科文卫委员会（工委）就此开展深入调研，形成了数十篇调研报告，在此基础上，12月22日，四川省人大新型农村合作医疗法制建设座谈会在资阳市召开，来自21个市、州人大常委会联系教科文卫委员会（工委）的副主任、教科文卫委员会（工委）及其办公室负责人，省卫生厅有关负责人等100余人参加会议。会议认真总结四川试点、实施新型农村合作医疗制度以来的经验，分析了目前存在的主要问题，提出了很多有针对性的建议。 经验篇 ——统筹城乡，探索基本医疗保险城乡一体化运行机制。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都市按照“突破既定体制机制，实现在制度构架上城乡统筹，在经办操作上城乡一致，在待遇标准上城乡衔接，在机构设置上城乡统一，在绩效考核上城乡同步”的工作目标，将城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、大学生基本医疗保险整合为城乡居民基本医疗保险，于2009年1月1日正式实施，使城乡间医疗保障水平差距逐步缩小，全市城乡居民基本医疗保险筹资水平统一调整为220元、320元/人/年两个档次，财政补贴标准提高到180元/人/年，报销比例最高达90%。同时还建立了大病医疗互助补充保险制度，将肝脏移植术、心脏移植术等疾病的住院医疗费用纳入支付范围。 2009年以来，乐山市积极探索建立城乡一体化医疗保险制度，2010年底，乐山市政府批准颁发了《乐山市城乡居民基本医疗保险试行办法》，从2011年1月起，乐山市将实施医疗保险城乡统筹，即逐步统一城乡医保政策、统一城乡医保待遇标准、统一城乡医保经办管理、统一城乡医保信息管理、统一城乡医保基金管理，使全市医疗保险实现城乡一体化。 ——打破区域界限，惠民无边界。为进一步方便外出务工农民看病报销，2007年以来，四川省卫生厅先后确定北京市海淀区羊坊店医院、北京市朝阳区第二人民医院、广东省东莞市厚街医院和塘厦人民医院为四川省新农合定点医疗机构，参合农民在定点医疗机构就诊，不仅能够享受户籍地优惠政策，在住院费用报销时还可按照四川省定点医疗机构政策给予补偿。 2006年4月，资阳市政府出台了《关于参合农民跨区域就医有关问题的通知》，在全省率先实现县（市、区）之间定点医疗机构互认制，打破了区域界限，为全市参合农民报销打开了方便之门。2008年，资阳市又牵头建立了川东渝西八县（区）新农合参合农民住院报销互认制，打破了省、市区域界限，体现了惠民无边界，携手谋发展的惠民方略。 ——认真办理人大代表建议，促进新农合健康发展。眉山市人大常委会教科文卫工委会同人代工委、政府办、卫生局先后6次召开联席会议，专题研究和办理人大代表关于新农合方面的意见建议，督促政府认真研究，限期办理，如期答复。2010年，眉山市参加新农合人数达261.56万人，参合率达97%，参合率在全省排名第2位。参合农民对新农合支持率、满意率分别达到95%以上。在全省率先实现全覆盖，率先设立省外定点医疗机构，率先出台《新农合行政过错责任追究办法》，率先统一全市补偿方案。 困惑篇 ——立法滞后，缺少法律法规保障。新农合制度启动以来，一直没有相应的法律法规作为保障，当新农合成为一项日常工作以后，是否还能够像现在这样受到各级政府的高度重视？由于法律法规依据缺失，监管人员在发现定点医疗机构的违规行为后，普遍对其做出“扣罚补偿款”的处罚，而做出法律处罚往往缺乏直接的法律法规依据，这对于违反新农合政策的行为难以起到有效的震慑和遏制作用，导致政策的稳定性和可预期性较差。 ——能力不足，监管和服务难以到位。随着新农合工作的深入推进，对基金和定点医疗机构的监管任务越来越重，现有的新农合管理经办机构人员编制已不能满足工作需要，四川新农合工作人员人均服务人群达4.6万人，大大超过国际医疗保险界每名工作人员服务人群不应超过2万人的经验。 ——保障有限，不能满足农民群众需求。由于目前新农合筹资水平较低，其保障水平比较有限，农民个人医药费用负担，特别是患重大疾病的群众负担仍然较重。农民就医的医院级别越高，报销比例越低，对于帮助农民抵御重大疾病的风险作用有限，一些参合农民一旦患上了大病仍然会因为无力支付高昂的医疗费用而得不到应有的医疗保障，不能很好地体现新农合“以大病救助为主”的原则。 建议篇 ——加快立法，提供法制支撑。建立和完善新农合法律制度，有效应对发展中出现的矛盾和问题显得尤为重要。通过立法，健全新农合制度的组织管理机构，使政府通过严格落实新农合制度法律法规，依法对政府管理部门和经办机构进行约束、规范及监督检查，依法监督审计，依法接受人民的监督。经过几年的实践和探索，各地已经积累了比较丰富的经验，建议国家尽快启动制定《农村合作医疗法》，以法的形式明确规定管理机构、经办机构、监管机构的职权及责任，规定参合农民的权利和义务，规定选择定点医疗机构的程序、方法和医疗行为，明确选择合作医疗形式的基本原则及医疗费用的报销比例等内容，从而维护新型农村合作医疗制度的权威性、公平性，促进新农合的健康发展。在国家法律法规颁布前，地方立法可以先行，总结出丰富多彩的实践经验，找准问题症结，用地方法规规范这项工作，解决制约发展的问题。 ——提高保障水平，激发群众参合积极性。一是对于经济欠发达地区，中央和省级财政要加大转移支付力度，给予新农合适当补助。二是根据医疗市场的变化和疾病病种的多样性和复杂性，及时调整扩大新农合普通门诊报销的基本用药、诊疗项目范围。三是在保证政策稳定和延续性的基础上，适时调整起付线和补助标准，使基金既不沉淀，也不透支，最大程度提高农民受益度。四是积极争取社会救助，发动社会力量建立专项救助，着力解决农村弱势群体在医疗上的困难。五是探索适当抽出一小部分资金，为参合群众购买商用医疗保险，作为新农合的一项有益补充。 ——夯实基础，加强基层医疗机构人才队伍建设。通过科学核定和调整乡镇卫生院人员编制标准、逐步改善乡村卫生人员待遇、单独设立农村执业（助理）医师体系、定向免费培养农村卫生人才、积极推进乡村卫生服务管理一体化、加大农村卫生人员培训力度、继续采取有效措施吸引卫生人才到农村医疗机构服务等措施，进一步提高乡村医疗卫生服务能力和水平。
