土地资源是推进“两化”互动发展的重要基础。当前，四川正加快由西部经济大省向全国经济强省迈进，工业化城镇化进入“双加速”时期，城乡建设用地需求不断扩大。立足四川发展实际，破解土地资源瓶颈制约，必须在保护耕地与保障发展之间找到结合点。要以转变城乡建设用地方式为突破口，不断深化土地管理制度改革，在拓展用地空间、规范用地行为、维护群众土地权益上下功夫。
□省委政研室课题组
　　在“两化”互动发展中如何集约节约利用土地资源？破解土地保障难题？结合本省实际，我们提出如下观点——
　　土地利用规划是指导城乡建设用地的灵魂和龙头，因此土地利用规划体系要尽力做到完善和科学。
　　要按照统筹城乡发展的要求，加快建立并完善符合省情、覆盖城乡的土地开发利用规划体系，充分发挥其引领城乡建设用地布局和优化结构的重要功能。一要结合我省区域发展战略、新型工业化新型城镇化发展战略布局，统筹制定全省土地利用总体规划、城乡总体规划、产业发展规划和生态环保规划，实现“四规合一”。二要认真分析全省耕地和建设用地的整理潜力，科学编制土地开发、土地整理等方面的专项规划，提高土地开发整理效益，避免重复整理和资源浪费。专项规划要与土地利用总体规划、基本农田保护规划、城乡规划紧密衔接，形成科学合理的土地利用规划体系。三要把握农业人口向城镇转移、城镇建设用地增加和农村建设用地减少的必然趋势，按照“两化”互动发展的阶段性用地需求，合理安排建设用地的总量、结构和开发时序。四要发挥土地利用规划体系的调控作用，统筹安排工业和城镇发展用地，划定永久基本农田保护区面积，控制城镇和农村发展边界，管住用地规模、结构和布局。
　　近些年来，不少省区市积极争取发展用地的差别化政策，收到很好效果。还应立足四川省情争取特殊政策。
　　我省目前正面临着新一轮西部大开发、成渝经济区建设、建设天府新区、连片扶贫开发、灾区发展振兴等国家战略叠加的机遇，这为我们推进“两化”互动争取更多的用地指标和特殊政策创造了条件。一要打好“西部牌”，积极争取国家给予四川更多的新增年度建设用地指标和占用荒地、沙地等未利用地指标；争取国家从土地供给面积和税费优惠等方面，大力支持我省高新技术产业、战略性新兴产业和特色优势产业发展；对能源、交通、水利等重大基础设施建设，要力争列入国家批准项目。二要打好“天府新区牌”，积极争取天津滨海新区和重庆两江新区相同的用地政策，对全省建设用地指标统筹调剂，保障“两化”互动发展核心区的用地需求。三要打好 “灾区振兴牌”，利用国家支持我省地震灾区发展振兴和扶贫连片开发的政策，为灾区争取更多的土地整理项目，加快灾区产业发展。四要打好“扶贫攻坚牌”，抓住中央把四川高原藏区、秦巴山区、乌蒙山区和大小凉山彝区列为扶贫开发攻坚主战场的机遇，尽力放大中央给予的支持政策，采取合作共建 “飞地工业园”等方式，争取差别化土地政策。
　　开展农村土地综合整治，为解决耕地保护“缺动力”、工业化城镇化“缺土地”、新农村建设“缺资金”、统筹城乡“缺抓手”提供了平台。因此加大农村土地综合整治力度意义重大。
　　“十一五”期间，我省在实施“金土地工程”中运用增减挂钩政策，不仅补充了占总增量90%的耕地，而且增加了5万余亩城镇建设用地。灾后恢复重建中，我省实行“增减挂钩”指标跨县域调剂，有力促进了灾区城乡布局、产业布局的优化提升。实践证明，保障“两化”互动发展用地，必须坚持统筹城乡、挖掘潜力、调优布局的思路，不断提升农村土地集约节约利用水平。一要继续深入实施“金土地工程”，以城乡建设用地增减挂钩政策为支撑，开展对田水路林村的综合整理，增加耕地面积，提高土地产出效益。二要按照建新安置、拆旧复垦、指标周转的流程，有序组织开展农村土地综合整理工作，解决好居民安置、土地复垦、承包经营权流转和居民生活保障等关键问题。三要创新政策举措，积极争取国家增加我省年度增减挂钩指标。
　　推进“两化”互动发展，将促进农村人口加快向城市人口转变。应通过城乡土地统筹解决“双占地”问题。
　　“十二五”期间，我省预计有700余万农业人口向城市人口转化，必然导致城市建设用地需求大幅增加。目前，我省有2200余万进城务工人员，其中一部分人已在城市稳定就业甚至定居，但由于政策缺位等客观原因，他们不愿或不敢放弃农村土地承包经营权和宅基地使用权。相当数量的进城务工人员在农村和城市“双占地”，进一步加剧了城乡建设用地紧张状态。解决这一问题，一要坚持尊重农民意愿，把分散化、空心化村庄建设为农村新型社区，不断提升农村建设用地节约集约利用水平，解决好被征地农民的当前生计和长远发展问题，实现农民居住集中、条件改善和收入增加。二要深化户籍制度改革，着力构建城乡一体社会保障体系，探索建立农村建设土地退出和利用机制，引导已在城市稳定就业的农民自愿流转和退出土地。三要积极争取国家支持我省开展“人地挂钩”试点，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩，力争实现“地随人走”。
　　节地挖潜是缓解“两化”互动发展用地供需矛盾的重要手段。盘活用好存量建设用地十分重要。
　　调整存量建设用地，涉及深层次矛盾和多重利益关系，必须坚持依法办事，按市场规律办事，切实维护群众合法权益。一要利用市场化手段提高土地效益。按照“谁改造、谁受益”的原则，结合社会主义新农村建设和统筹城乡发展，开展对旧村庄、旧厂区、旧工矿“三旧”的土地整理复垦。通过调整用地结构，实现土地转换升值。二要利用法律行政手段收回闲置土地。对全省1年以上闲置、低效和批而未供、供而未用的土地进行排查，逐宗制定盘活利用方案；对2年以上仍未开工建设的项目，依法收回用地指标，实现地尽其用。三要利用政策措施管好用好建设用地。对符合国家法律规定、产业政策、土地和城市规划的工业项目，及时给予供地保障；将每年的新增建设用地指标优先供应“两化”互动项目；对未按要求时限落实用地指标的地方，一律停办商业开发土地供应手续，不得进行土地“招拍挂”。同时，建立健全“两化”用地全程监管制度，提高节约集约用地水平。
　　产业园区是“两化”互动的主载体。要优化园区土地开发利用。
　　我省产业园区规划面积约3000平方公里，已开发面积1200平方公里左右，仅占规划面积的40%；亩均投资强度100万元，相当于江苏的一半，可开发和优化提升的空间十分广阔。要按照 “产业集聚、布局合理、用地集约”的要求，切实做好园区发展用地保障工作。一是工业园区和城市新区建设要尽可能向丘陵和山地延展，用好荒山、荒滩地，尽量减少对平原特别是耕地的占用。二是优先安排产业园区建设用地，对园区供地率低于60%的，暂停受理该地新增建设用地申报。三是实行项目用地投资强度和容积率“双控”制度，严把园区用地准入门槛，推动由按需供地向按标准供地的转变。探索建立土地合同竣工验收制度，定期开展土地利用绩效评估。四是推进土地资源市场化配置，支持市州之间发展“飞地”产业园区，建立园区用地短期出让或租赁制度，鼓励园区建设多层标准厂房，提高土地利用效率。
　　现行的农村集体土地产权制度，与社会主义市场经济发展要求不尽适应，已成为盘活用好农村集体土地的重要制约。应探索完善农地使用制度。
　　主要症结是：农村集体土地所有权主体不明晰、确权尚未实现全覆盖；现行的《土地管理法》限制了农村集体土地使用权的流转范围。我们应当抓住统筹城乡发展的政策机遇，积极开展农村集体土地使用制度改革试点。一要建立稳定有保障的农村土地产权制度。明确农村集体土地产权主体，尽快对全省农村集体土地所有权、林权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权进行确权登记颁证，做到“土地、台账、证书、合同、耕保基金”相对应、账实相符。二要建立城乡统一的土地市场。在天府新区和各地级市设立农村土地交易所，探索农村土地综合整治产生的新增耕地指标跨市州、跨县市区有偿流转，用于保障 “两化”互动发展占用耕地的补充，破解“城市发展扩张缺乏空间，农村建设用地闲置”的困局，实现保红线与保发展的“双保”目标。三要创新农村集体建设用地流转方式。开展集体土地股份制改革，成立集体土地农业经合组织、股份合作社或股份公司等，对集体土地进行经营和管理，维护和实现好农民的土地合法权益。
　　保障被征地农民的合法权益，减少“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”数量，是推进“两化”互动发展的难点问题。要深入推进征地制度改革。
　　一要落实征地补偿安置。严格限制征地范围，完善补偿机制，拓宽安置途径，提高补偿标准，及时足额给予农村集体组织和农民合理补偿，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。特别要解决好被征地农民的就业、住房、社保、医保问题，妥善处置征地补偿安置纠纷。二要加强土地出让收支管理。坚持“取之于土、用之于土”的原则，加强土地出让收支计划和预算管理。探索建立土地基金制度，将一定比例的土地收益统筹起来，以备长远持续使用。三要努力争取国家同意我省试行“征转分离”的土地管理新模式，先行在天府新区、国家级高新区和部分省级重点开发区进行 “征转分离”土地审批试点，将土地征收和转用相对分离，解决土地“征、转、供”周期长等问题，促进土地供应在空间、时间上相协调，保障重大项目及时顺利落地。
（撰文：王整 谢圣赞 胥树伦 唐力）
　　开展农村土地综合整治，为解决耕地保护“缺动力”、工业化城镇化“缺土地”、新农村建设“缺资金”、统筹城乡“缺抓手”提供了平台。因此加大农村土地综合整治力度意义重大。
　　“十一五”期间，我省在实施“金土地工程”中运用增减挂钩政策，不仅补充了占总增量90%的耕地，而且增加了5万余亩城镇建设用地。灾后恢复重建中，我省实行“增减挂钩”指标跨县域调剂，有力促进了灾区城乡布局、产业布局的优化提升。实践证明，保障“两化”互动发展用地，必须坚持统筹城乡、挖掘潜力、调优布局的思路，不断提升农村土地集约节约利用水平。一要继续深入实施“金土地工程”，以城乡建设用地增减挂钩政策为支撑，开展对田水路林村的综合整理，增加耕地面积，提高土地产出效益。二要按照建新安置、拆旧复垦、指标周转的流程，有序组织开展农村土地综合整理工作，解决好居民安置、土地复垦、承包经营权流转和居民生活保障等关键问题。三要创新政策举措，积极争取国家增加我省年度增减挂钩指标。
　　推进“两化”互动发展，将促进农村人口加快向城市人口转变。应通过城乡土地统筹解决“双占地”问题。
　　“十二五”期间，我省预计有700余万农业人口向城市人口转化，必然导致城市建设用地需求大幅增加。目前，我省有2200余万进城务工人员，其中一部分人已在城市稳定就业甚至定居，但由于政策缺位等客观原因，他们不愿或不敢放弃农村土地承包经营权和宅基地使用权。相当数量的进城务工人员在农村和城市“双占地”，进一步加剧了城乡建设用地紧张状态。解决这一问题，一要坚持尊重农民意愿，把分散化、空心化村庄建设为农村新型社区，不断提升农村建设用地节约集约利用水平，解决好被征地农民的当前生计和长远发展问题，实现农民居住集中、条件改善和收入增加。二要深化户籍制度改革，着力构建城乡一体社会保障体系，探索建立农村建设土地退出和利用机制，引导已在城市稳定就业的农民自愿流转和退出土地。三要积极争取国家支持我省开展“人地挂钩”试点，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩，力争实现“地随人走”。
　　节地挖潜是缓解“两化”互动发展用地供需矛盾的重要手段。盘活用好存量建设用地十分重要。
　　调整存量建设用地，涉及深层次矛盾和多重利益关系，必须坚持依法办事，按市场规律办事，切实维护群众合法权益。一要利用市场化手段提高土地效益。按照“谁改造、谁受益”的原则，结合社会主义新农村建设和统筹城乡发展，开展对旧村庄、旧厂区、旧工矿“三旧”的土地整理复垦。通过调整用地结构，实现土地转换升值。二要利用法律行政手段收回闲置土地。对全省1年以上闲置、低效和批而未供、供而未用的土地进行排查，逐宗制定盘活利用方案；对2年以上仍未开工建设的项目，依法收回用地指标，实现地尽其用。三要利用政策措施管好用好建设用地。对符合国家法律规定、产业政策、土地和城市规划的工业项目，及时给予供地保障；将每年的新增建设用地指标优先供应“两化”互动项目；对未按要求时限落实用地指标的地方，一律停办商业开发土地供应手续，不得进行土地“招拍挂”。同时，建立健全“两化”用地全程监管制度，提高节约集约用地水平。
　　产业园区是“两化”互动的主载体。要优化园区土地开发利用。
　　我省产业园区规划面积约3000平方公里，已开发面积1200平方公里左右，仅占规划面积的40%；亩均投资强度100万元，相当于江苏的一半，可开发和优化提升的空间十分广阔。要按照 “产业集聚、布局合理、用地集约”的要求，切实做好园区发展用地保障工作。一是工业园区和城市新区建设要尽可能向丘陵和山地延展，用好荒山、荒滩地，尽量减少对平原特别是耕地的占用。二是优先安排产业园区建设用地，对园区供地率低于60%的，暂停受理该地新增建设用地申报。三是实行项目用地投资强度和容积率“双控”制度，严把园区用地准入门槛，推动由按需供地向按标准供地的转变。探索建立土地合同竣工验收制度，定期开展土地利用绩效评估。四是推进土地资源市场化配置，支持市州之间发展“飞地”产业园区，建立园区用地短期出让或租赁制度，鼓励园区建设多层标准厂房，提高土地利用效率。
　　现行的农村集体土地产权制度，与社会主义市场经济发展要求不尽适应，已成为盘活用好农村集体土地的重要制约。应探索完善农地使用制度。
　　主要症结是：农村集体土地所有权主体不明晰、确权尚未实现全覆盖；现行的《土地管理法》限制了农村集体土地使用权的流转范围。我们应当抓住统筹城乡发展的政策机遇，积极开展农村集体土地使用制度改革试点。一要建立稳定有保障的农村土地产权制度。明确农村集体土地产权主体，尽快对全省农村集体土地所有权、林权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权进行确权登记颁证，做到“土地、台账、证书、合同、耕保基金”相对应、账实相符。二要建立城乡统一的土地市场。在天府新区和各地级市设立农村土地交易所，探索农村土地综合整治产生的新增耕地指标跨市州、跨县市区有偿流转，用于保障 “两化”互动发展占用耕地的补充，破解“城市发展扩张缺乏空间，农村建设用地闲置”的困局，实现保红线与保发展的“双保”目标。三要创新农村集体建设用地流转方式。开展集体土地股份制改革，成立集体土地农业经合组织、股份合作社或股份公司等，对集体土地进行经营和管理，维护和实现好农民的土地合法权益。
　　保障被征地农民的合法权益，减少“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”数量，是推进“两化”互动发展的难点问题。要深入推进征地制度改革。
　　一要落实征地补偿安置。严格限制征地范围，完善补偿机制，拓宽安置途径，提高补偿标准，及时足额给予农村集体组织和农民合理补偿，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。特别要解决好被征地农民的就业、住房、社保、医保问题，妥善处置征地补偿安置纠纷。二要加强土地出让收支管理。坚持“取之于土、用之于土”的原则，加强土地出让收支计划和预算管理。探索建立土地基金制度，将一定比例的土地收益统筹起来，以备长远持续使用。三要努力争取国家同意我省试行“征转分离”的土地管理新模式，先行在天府新区、国家级高新区和部分省级重点开发区进行 “征转分离”土地审批试点，将土地征收和转用相对分离，解决土地“征、转、供”周期长等问题，促进土地供应在空间、时间上相协调，保障重大项目及时顺利落地。
（撰文：王整 谢圣赞 胥树伦 唐力）