省人大常委会委员，省人大内司委副主任委员 文 敬
胡锦涛总书记在“七.一讲话”中指出：“要坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。” 这段文字在精神实质上是提出了一个非常重要的执政原则，即如何提高党科学的、民主的、依法的三个执政水平，以发挥党的“总揽全局、协调各方的领导核心作用”，最后达到“保证党领导人民有效治理国家”的政治目标。 贯彻这个原则、实现这个目标，需要解决好执政方式问题。与人大工作直接关联的党的执政方式，重要一项就是关于“党委书记担任地方各级人大常委会主任”一职。 一、一种执政方式在改革过程中的选择争议 从1999年开始，中共各省市区的党委书记开始担任同级人大常委会主任，以后向下推行到乡镇。其改革初衷是减少职数，其意义却是实行了执政方式的改革。 近些年来，省内外一些地方对于这一改革措施有所思考和讨论，主要有两方面： 一方面是一些党委书记本人，认为担任人大主任耗费了精力，希望“减负”。曾有的党委书记很慷慨宏量地说：我们市委对人大副主任是很信任的，人大的事情我基本上都让他全权去处理了。旁边的人大副主任即刻说：是的，是的，书记对我们很信任，放手让人大自己做。 另一方面是一些人大的同志，认为一些地方的党委书记“占位不尽责，挂职不管事”，人大工作不好推进。因此希望还原十年前的做法，配备人大常委会专职主任，改变由党委书记担任人大常委会主任之职的现行政策。 这两方面的共同愿望都是党委书记不再担任地方各级人大常委会主任之职。 对此，有不同的观点是，党委书记应当担任此职，应当把这项改革措施继续推进。 当然，两种观点共存，并在各自的权限范围内继续实行原有政策或者着手调整政策。 二、“担任与兼任”之议反映对执政方式的认识 这场讨论所持的两种观点，首先涉及到一个问题，即由党委书记来作人大主任，他是“担任”还是“兼任”？这关系到对于执政方式本质性的认识。 “兼任说”认为，在中国之内共产党是领导核心，党委书记本身就是一种领导实职，而且是第一领导人，他既然已经担任了党委书记，又来当人大主任当然就应该算是兼任。 而“担任说”认为，党委书记是共产党的党内职务，人大主任是国家机关职务，不能因为担任了党内职务，再担任国家职务就是兼任。 “担任说”者还举例说，在国家层面和地方层面，党委书记担任人大主任的称谓都是以“市委书记、市人大主任”两种称呼并列的，而不是以“兼任”著称的。如果在国家层面称呼说“中共中央总书记兼国家主席胡锦涛”、“中共中央政治局常委兼全国人大常委会委员长吴邦国”、“中共中央政治局常委兼国务院总理温家宝”，那岂不是党内是本职和主业、国家是兼职和副业了吗？那给人的印象岂不是把党置于国家之上、党比国家更重要了吗？那会成为政治玩笑的。 我以为，既然是执政，那担任国家权力机关首脑职务就是最大的本职、就是最高的政治，就不应该再有兼职之意、兼任之说。 三、半世纪执政方式探索后的正确定位 共产党究竟在站在国家机关一线执政，还是踞于国家机关之上来指挥？或者说，是搞党政分立，还是搞党政合一？在六十年执政的历史上已经有过多次讨论，搞过多次探索和改革。 按照胡锦涛总书记七一讲话中提出的“科学执政、民主执政、依法执政”的要求，共产党既然执政，就要理直气壮地走到前台直接执政，既不会是退居于后搞垂帘听政，也不会是高踞于上搞遥控指挥。 直接执政，就是要把自己的重要干部有计划有组织地、按照法定程序地配置在国家立法、行政、司法等重要部门，直接执掌国家权力。党委不是在各国家机关之上另外形成一个最高权力中心，而是在各国家机关之间形成一个核心，在各国家机关依照宪法和法律进行运行之中，在内部进行各方协调，并通过国家机关的协调有效的运行，发挥其全面领导作用。 党委书记担任人大主任这一改革，就是科学、民主、依法执政的一种明智选择和正确定位。 中国的政体是人民代表大会制，法理上人大是国家和地方的权力机关，中央国家机关的三院一委、地方国家机关的一府两院都由人大产生，都要向人大负责并且报告工作。在中国宪政制度逻辑上，人大是权力的源泉和权力的中心。故由执政党的党委书记亲自担任人大常委会主任，这就是执政党的党首出任国家机关的第一位要职，具有挂帅之义！也是科学、民主、依法执政者的应有之举。 这与三权分立制的执政党党首，出任共和制的总统或者君主立宪制的首相，有所不同，根本在于基本政体的区别所致。 过去在执政方式上似乎常常感觉有点不对劲，有时分分合合反复折腾，有的党政不睦互相不服，根源就是执政方式的选择定位，从什么样的角度来执政的问题。 只有执政方式定位好了，才能避免国家的党政关系长期分分合合、人事组织结构反反复复的情况。 1999年的改革，就是党长期探索后选择的结果。只不过遗憾的是，以后可能因为领导者的注意力有所不同，没有在管理总结上、在宣传提升上予以跟进。 所以，党委书记担任人大主任的方向需要坚持。 四、执政党善于依托人大来发挥领导作用 为什么之前初衷和目标都很好的对这种执政方式的改革行动，在十多年之后还会有一些意见？似乎还没有见到明显成效？似乎还希望退回去？ 我以为，产生意见的根源不是执政方式本身对与不对，而是在对新的执政方式的贯彻落实中方法不配套，受到传统执政方式的阻力影响，后续坚持跟进力度缺乏所致。 现在是不少党委书记担任人大主任的屁股坐过来了，身子还没有挪过来；或者说是位子坐过来了，思想方法和行为方式仍然是过去哪些，习惯于传统的党委在上指挥部署，发号施令，不习惯通过人大的途径、发挥国家权力机关的作用来领导国家、管理社会。 传统执政方式的最大好处是快速方便，比较随心所愿，容易立竿见影干出成绩。但它风险也大，权力高度集中必然是矛盾高度聚集，必然是执政党和主政者的风险高度积累。 现代社会之民主意识渐强，执政党做得好，老百姓认为是应当的；执政党做得不好，矛盾就集中而来；就是执政党有的事真做得好，老百姓也不一定全都认同。故凡是若都由党委研究决定，政府办理落实，结果矛盾风险都会集中在此。以致现在改革成果越多、成效越大，社会上对官员负面评价亦多，党和政府风险亦甚。 化解风险的最好办法，就是党委需要常态化地把一些重要问题交由人大讨论、决定或者通过，然后由政府去实施，并且给予人大及其常委会以切实的监督力量。这不是权宜之计，而是长远之制，也是真正落实宪法精神。 在党内，书记善于把个人的意愿转化为党的集体意愿；对社会，执政党善于把党的意志转化为国家意志。减少执政党和执政者成为社会矛盾的焦点，方能较大化解执政风险。 所以，前述问题的落实之争，不是路线问题，而是方法问题。有时就是细节决定成败，对于方法问题也需重视和改进，让好制度发挥出好作用来。 五、在法制构架下领导国家是执政党的世纪选项 由这个方法论的“小事情”引出一个大问题：从政治上说，我国是共产党执政领导的国家；从法治上说，党也必须在宪法和法律的范围内活动。这两个方面，如果由理论家们抽象地说，它们是统一的；但在具体实行中，这原本是会有一些矛盾的。 要在实践中化解这种“矛盾”，达到理论上的“统一”的至高境界，没有其它仙丹妙药，只有寻求在法制构架下来实施对国家的领导，才是可以统一的，才是长远可行的。它既落实了执政党提出的依法治国的执政方略，更是体现了执政本身的合法性，这有极端重要的价值！ 这也将是执政党今后会长期面对的、无可回避的严肃话题。 过去由党委书记担任地方各级人大常委会主任，就是迈出了依法治国的重要一步，这一步是共产党执政转型的一大步，影响深远。 今后的发展，共产党的总书记出任全国人大常委会委员长并出任国家主席，这也是顺理成章之事，也是完全可能的。 执政党依托人大常委会等国家和地方各级权力机关实现对国家的领导，也是逐渐完成由人治向法治的转化，实现党的十五大提出的建设社会主义法治国家的政治目标。如此，这是国家之幸，百姓之福。 现在阻碍我们的不是制度方面的问题，而是技术层面的问题了。我们没有理由后退，也没有必要后退。 落实这项制度还有一些需要继续完善的事项，例如是否由人大常委会副主任担任常委会党组书记，担任常委会党组书记的副主任是否需要享受同级正职待遇等等，这些都是可以进一步研究并妥善解决的。 过去民间戏说共产党会多，有些会是可以精简一点，有些会还是必要的，例如执政党或者人大总结一下过去十年来党委书记担任地方各级人大主任的经验教训，研究一些依法治国构架下、党的执政方式的匹配和执政方法的跟进，不仅对于化解前述争议有现实的必要，也可能对执政的长期价值有明显的作用。 并且这也是以实际行动落实胡总书记“七.一讲话”的要求。 以上学习体会，如有不当，欢迎指正。
