省人大教科文卫委员会
按照崇禧书记关于加强食品安全监督工作调研的指示精神,6月20日到7月22日，我们先后到农业、畜牧、水产、质监、工商、卫生、食药等部门召开座谈会，赴成都、绵阳、德阳、遂宁、眉山、雅安等地走进田间地头和养殖场与农民交谈，走访加工车间与工人交流，深入食品批发市场、集贸市场和超市向经营者了解，视察食品安全检验机构向技术人员咨询。与此同时，我们委托各市、州同步开展了同样的调研工作。现将调研情况报告如下： 一、总体情况 近几年来，我省食品安全形势逐步好转，食品安全水平逐步提高，全省没有发生影响较大的食品安全群体性事件，没有发生严重妨碍社会稳定和影响全省食品产业健康发展的恶性事件，整体是平稳的。 今年年初以来，我省各级监管部门加大工作力度，按照新要求采取新措施，食品安全工作有了新的进步。省农业厅通过狠抓源头，强化投入品管理，农产品质量合格率达到98.1%，同比提高0.6个百分点。省畜牧食品局开展“瘦肉精”专项整治，对养殖场进行拉网式排查，全省出动77000多人次对54764个养殖业主的猪、牛、羊取样检测，没有检出“瘦肉精”。省质监局组织出动17846人次，严厉打击非法添加和滥用添加剂违法行为，查出违法违规食品生产单位812家，立案查处339起，捣毁窝点6个，移送司法机关11起；通过强力打击和规范管理，产品抽检合格率达到93.7%，同比提高4.2个百分点。全省工商系统加大打击流通环节的非法添加和滥用添加剂违法行为，查处62起违法案件，移送司法机关4件。全省食品药品监管系统仅5-6月，出动执法人员40464人次，对53404个餐饮单位进行明察暗访，执行行政处罚36件，通过强力监管，抽检合格率同比提高9.4个百分点。 全省各市州按照国务院和省政府的部署，结合食品专项整治工作，认真贯彻实施食品安全法。成都市2010年新增了无公害农产品、绿色食品、有机食品认证338个，新建国家级农业标准化基地4个，农产品生产标准化、规模化程度不断提升。食品抽检平均合格率达98.66％，较2009年提高了2.43个百分点。遂宁市上半年签订专项整治责任书和企业承诺书11826份，培训人员19908人次；出动执法人员10340人次，检查从业单位20676户，发出整改通知1326份，立案调查食品安全事件19件，结案16件。完成生产环节31个产品、流通环节7类食品66个批次、餐饮消费环节255件餐饮食品的检验监测工作。广元市上半年开展了严厉打击食品非法添加和滥用食品添加剂等整治活动，出动执法人员6872人次，检查集贸市场45个、食品生产经营企业26356户次、餐饮服务单位3476家次，发出责令整改通知书760份，办理食品违法案件58件。对奶制品、水发产品、肉制品、面粉、食用油、蔬菜等10大类品种进行了1154个批次的抽检，合格率达95%以上。 二、主要问题和困难 尽管我省食品安全形势呈现整体平稳并保持向好发展的趋势，但由于我省食品产业正处于发展壮大阶段，从业者多，良莠不齐；农村地域广阔，有效监管不足，生产、流通、消费各环节尚存在诸多安全隐患问题。 （一）食品安全基础脆弱 调研中，我们深刻地感受到，安全食品是生产出来的。我省食品安全生产的基础仍然脆弱，主要表现在业主众多、规模不大、水平不高。从食品原材料看，不管是种植还是养殖，都存在组织化程度不高，标准化生产程度低等问题。目前，有近80%的农产品以散户生产为主。从食品生产加工看，全省有食品工业企业15151家，其中食品生产企业7657家，小作坊7494家，几乎各占一半。小作坊和部分小企业规模小，生产条件差，设备工艺落后，产品安全保障体系不完善。从餐饮服务环节看，全省持证经营餐饮单位172216户，其中大型、特大型饭店（餐厅）2963家，仅占1.72%，各类食堂11738家，占6.82%，中型17081家，占9.92%，小型140434家，占81.55%。据估算，全省还有7万多家无证经营的小餐饮，这部分小餐饮经营条件受限，卫生状况难以改善，无法取得餐饮服务许可，但从业人员又缺乏其他渠道来维持一家生计，如强行取缔又势必对社会稳定造成隐患。 （二）监管力量亟待加强 由于食品安全监管任务越来越繁重，很多监管部门出现了监管力量不足。一方面增加了新的监管职能，另一方面却没有相应增加监管人员，个别部门甚至减少了。据省质监局反映，目前全省大多数县（市、区）只有1名专职食品安全监管人员，有9个县连一个专职人员都没有。省食品药品监管局已从省卫生厅承接了餐饮环节的监管职能，但现在没有配置相应的监管人员；工商、畜牧、水产等部门也都不同程度地存在监管力量不足的问题。 （三）检验能力不足和检验经费短缺 食品安全法第六十条规定，各监管环节的食品安全监管部门对食品不得实施免检，必须对食品进行定期或者不定期的抽检。近年来，由于食品安全事件频发，各级政府对抽检工作的要求越来越高，抽检工作量陡增，部分食品甚至要求每周抽检，批批检验。相对于食品安全监管需求，我省的食品检验机构严重不足！省食品药品监管局承担餐饮消费环节的监管工作，但目前尚无相应的快速检测设施设备，现场检查靠经验和查证，无法实施科学监管。 食品安全法第六十条还规定，政府监管部门进行抽样检验，应当购买抽取的样品，不收取检验费和其他任何费用。调研中，各部门反映检验经费缺口大。一方面，为保障食品安全，国家要求扩大抽检范围和品种，增加抽检频次，这就需要加大财政投入；另一方面，由于财政实行分级管理、分灶吃饭，而某些食品监管部门仍然是垂直管理，省以下地方财政大多数尚未将检验经费列入财政预算。据测算，在工商系统，按照《关于进一步加强乳品质量安全工作的通知》(国办发〔2010〕42号)要求，仅流通环节的乳制品抽检一项，一年就需要8000多万元，而省财政近年来每年给予全省工商系统的商品检验费只有1200万元。在省食品药品监管局，由于抽检经费没有列入部门预算，抽检工作很难开展。在质监系统，要完成国办发42号规定的抽检任务，每年至少需要增加1800万元财政经费。 （四）界限不清带来执法难 一是农产品和食品没有明确界限带来监管难。食品安全法规定食用农产品属于食品范畴，但食品安全法又规定食用农产品适用农产品质量安全法。农产品质量安全法对农产品没有实施许可管理，而食品安全法对食品的生产、流通和餐饮服务都是实施许可管理。对于既是食品又是农产品的，由谁监管，如何监管，农业、工商等监管部门既担心越权行政，又害怕履职缺位，造成执法两难。二是混业经营的出现造成监管难。在现行的分段监管模式下，各执法部门按照各自职责，各管一段。但现在混业经营在很多行业已成常态，生产、流通、餐饮等多环节合为一体，比如商场里面的餐饮、蛋糕业的前店后厂、流动小餐饮，很难界定各个环节的界限。“三个大盖帽管不了一颗豆芽菜”，沈阳毒豆芽事件就暴露了因边界不清导致的监管空白。 三、几点建议 （一）加强监管力量 一是建议我省单独设立食安办。根据食品安全法规定，2010年中央批准成立国务院食品安全委员会，并单设办公室作为办事机构，为进一步加强食品安全工作提供了组织保障。目前，省政府和多数市、县政府设立了食品安全委员会，作为同级政府食品安全工作的高层次议事协调机构。食品安全委员会办公室要承担食品安全委员会议定的重大事项、综合协调及部分监管职能。各级食安办目前没有单独设立，而是挂设在某个监管部门。各食品安全监管部门本身承担着大量的工作职责，再增加综合协调任务，就会力不从心。另一方面，从现实情况看，以专业部门组织协调其他专业部门的工作机制，在实际工作中往往存在许多具体问题。据了解，目前山东、吉林、黑龙江、云南、河北等省已先后单设了食安办。广东等省正加紧出台政策，拟参照国务院的模式设立食安办，改变以部门协调部门的旧有模式。考虑到我省食品安全工作的繁重任务，建议我省单独设立食品安全委员会办公室。 二是合理配备监管人员。调研中，各级监管部门都普遍反映监管力量不足，基层执法人员太少。省工商局反映，机构改革时增加了流通环节的食品安全监管职能，可只是在消费者权益保护处增挂了食品流通监管处的牌子；省食品药品监管局承担餐饮、保健食品和化妆品的监管职能后，尚未配备相应的监管人员。建议省政府根据各部门的监管职责，合理调配监管人员。 三是组建食品安全综合执法队伍。在分段监管的制度模式下，要实现真正意义上的无缝监管有一定的难度，事实上也常常出现监管盲区。基层普遍反映，由于监管职能不清，往往存在错位执法、重复执法、多头执法等现象。为减少行政编制太少带来的压力，建议通过试点，整合执法队伍，各级政府可从有关部门中抽调人员，组建一支从属于同级政府或者同级食安委的食品安全综合执法队，授权其对食品安全的各个环节开展行政执法工作。 （二）加大财政投入 一是加大食品安全检验机构建设的投入。食品是否安全，凭肉眼和经验很难得出正确结论，必须依靠科技手段。同时，各部门分别建立所属的检验检测机构，容易出现重复和资源浪费的情况。调研中，各有关部门都反映检验机构不足，特别是县、乡等基层，检验机构严重不足，多数靠送检，不但加大了检验成本，也大大降低了检验的实效性。各级财政加大对检验机构的建设力度， 在尚未完成县、乡检验机构合理布局前，建议合理布局建设区域性综合检验机构，由省财政予以支持。 二是依法安排食品安全检验费。法律规定，各环节抽检，应当购买样品，不收取检验费和其他任何费用。因此，抽检费用必须由公共财政支付。抽检是各监管部门的常规工作，为保障抽检工作的正常开展，各级政府要合理下达各环节的抽检工作量，同级财政要根据抽检工作量核定检验费用，列入部门年度预算。 （三）加大打击力度 近年来开展的食品安全专项治理，对于提升食品安全起到了重要作用，特别是今年全国上下联动开展的打击非法添加和滥用食品添加剂专项工作，声势大，效果好。建议各级政府将从严打击食品违法行为作为日常监管工作，常抓不懈。对于那些不惜以他人的生命健康为代价，非法牟取暴利，社会危害极大，严重损害食品行业形象、容易引发民众恐慌的食品违法行为，要从严从快查处：行政处罚方面，明确规定相关责任人永远不得再涉足整个食品行业；刑事处罚方面，要在刑法规定的处罚范围内重判。加大对食品安全重特大案件，要及时曝光，起到惩处一个、警示一批、教育一片的作用，同时增强人民群众对食品安全的信心，提升全社会对食品产业的信任度。 （四）加快配套法规建设 一是制定政府规章规范“两小”生产经营行为。调研中，基层反映食品生产加工小作坊和小摊贩小餐饮的监管无法可依，管理工作难开展。据了解，目前仅宁夏就“两小”完成了地方立法。重庆、山东等多数省市都是以政府规章或者规范性文件的方式对“两小”加以规范和管理。因此，建议省政府先制定政府规章，待条件成熟后提出法规草案提请省人大常委会审议。 二是推进地方标准和企业标准建设。加强我省特色产业和优势产业标准化建设，确保食品安全，提高市场竞争力。泡菜、茶叶等是我省特色优势食品产业，目前泡菜生产尚无国家标准。为保障我省泡菜产业规范化生产，做大做强这一优势产业，建议省级有关部门组织制订地方标准。同时，建议省有关部门组织指导我省泡菜、茶叶等一些具有竞争优势的企业制订企业标准，树立四川特色食品的安全形象。 （五）加强宣传教育工作 近几年，食品安全法律法规的宣传工作虽然取得一定成绩，但广度深度还不够。有的地方有的单位对食品安全宣传教育工作，只是说起来重视，做起来并不重视；有的地方还不是真正意义的重视，更不是始终如一的重视。各级领导干部要树立食品安全责任重于泰山的意识，时刻不能放松；宣传主管部门要教育规范新闻从业人员，提升职业道德和社会责任感，既要加强食品安全舆论监督，又要防止恶意炒作和不实报道引发社会恐慌；各级食安办要组织媒体制订食品安全宣传教育工作计划，加强日常宣传工作；各级监管部门要加强指导，帮助食品从业者进一步树立食品安全责任意识。
