2008年9月22日在四川省第十一届人民代表大会常务委员会第五次会议上
四川省审计厅厅长 高仁全
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府委托，向省人大常委会报告汶川地震救灾资金和物资的审计工作情况，请予审议。
一、救灾资金和物资审计的组织工作情况
“5·12”汶川特大地震发生以来，在党中央、国务院和省委的坚强领导下，省政府在全面部署抗震救灾工作中，明确提出了切实加强救灾资金物资审计监督的要求。全省审计机关按照省委、省政府和审计署的统一部署，针对突发灾情应急监管的特殊性，以新的审计理念和非常规的审计方法，与有关监管部门密切配合，组织了对抗震救灾资金物资的筹集、分配、使用与管理情况的审计监督。
（一）确立重点突出、指向明确的审计目标。突如其来的特大地震灾难后，来自国内外的大量救灾资金和物资迅速汇聚四川。确保这些资金和物资安全、有效，事关抗震救灾的大局，事关党和政府在国际、国内社会的形象。为此，审计机关充分发挥审计保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能，迅速确定了促进救灾资金和物资筹集合法有序、管理安全有效、分配公平公正、使用合规合理的审计监督目标，提出了核查资金和物资总量、查处违纪违规行为、促进规范管理和建立长效监管机制的审计监督重点。以边审计边整改为主要方法，力求不出问题或少出问题，确保不出大问题，给党和国家、社会各界、人民群众交一个明白账、放心账。
（二）探索并建立立足服务、着眼预防的应急审计模式。为适应重大突发灾害、大范围应急救灾的特殊形势，审计机关以新的审计理念，改变“事后审计”的常规监督方式，采取了提前介入、全程跟踪，立足服务、着眼预防，帮助规范、着力防范的全新监督模式。通过即时监督与动态跟踪，及早发现问题苗头，提出整改建议，促进各级各部门完善制度、规范管理，将问题解决在萌芽状态。救灾资金和物资专项审计开展以来，全省审计机关共向被审计单位提出审计建议1087条，引起了各级政府和相关部门的高度重视，有851条被采纳，有力推动了整改工作，审计的建设性作用得到充分发挥。
（三）采取符合突发灾害特性、适应救灾应急需要的审计监管方法。在救灾资金和物资审计监督工作中，审计机关从服从和服务于抗震救灾大局出发，确立了适应应急机制运行、促进救灾措施落实的工作思路，并根据抢险救灾进程，及时相应调整监督重点和工作方法。在抢险施救初期，灾区各级审计机关派出588名审计干部，进驻各级民政部门、慈善总会、红十字会等接收、发放抗震救灾资金和物资较多的单位，参与救灾工作，帮助建立制度，实施现场监督。从5月下旬开始，各级审计机关陆续派出审计组，以清核救灾资金物资接收、发放、结存总量，检查救灾资金物资管理制度建立和执行情况，核查救灾资金物资流向为主要目标，深入各级救灾资金和物资接收管理单位，开展审计工作。在灾民安置阶段，审计机关突出了对灾民救助政策落实、重点救灾物资采购、已退出抢险现场的大宗救灾物资设备处置、地震伤员救治费用支出、灾民安置政策执行等情况的审计监督，提高了监管效果。
（四）确定全方位、全过程的审计范围。坚持救灾资金和物资流向哪里，审计就跟踪监督到哪里、促进到哪里。此次专项审计对象，既包括省级各有关部门，也包括市、县、乡政府；既包括接受捐赠资金和物资的灾区，也包括募集捐赠资金和物资的非灾区；既包括各级政府有关职能部门、事业单位，也包括各类社会团体。审计检查的资金物资，既包括中央和地方投入、调拨的部分，也包括国际、国内捐赠的部分。检查资金和物资的流向环节，既包括接收、分配、拨付、管理过程，更注重最终使用情况；既进行账簿核查、物资盘点，也通过延伸至乡、村、人的抽查，使监督检查范围全覆盖，不遗漏。截至目前，全省审计机关共审计了省市县3943个部门单位，延伸审计调查了2622个乡镇村、7590个农户，审计触角遍及到了所有相关领域。
（五）构建立体化、网络式的审计监管体系。这次救灾资金和物资的专项审计，在监管资源整合上，坚持横向相连、上下互动；切实建立起了分工合理、协作有序，互为补充、应审尽审的监管体系。一是中央与地方审计机关联动。在审计署的统一部署下，省审计厅与审计署驻成都特派办交叉派员组建审计组，其中对省本级的审计，以特派办为主，审计厅派人参与实施；对6个重灾市州本级的审计，以审计厅为主，特派办派人参与实施；对15个灾情特重县的审计，由审计厅和特派办分别组织，相互派人参与实施，信息共享，避免了重复审计，提高了审计时效。同时，审计署统一向社会公告了救灾资金物资的审计情况，促进了审计整改措施的到位。二是省、市、县三级审计机关联动。全省共抽调1258名审计人员，组成220个审计组，由各级审计机关负责人带队，以上审下与同级审相结合的方式，在全省范围内全面同步展开了相关审计。三是与其他监管部门联动。审计机关与监察、财政、民政等监管部门协同配合，多次组织了重点专项检查。7月份，省审计厅与监察厅联合行动，共同组成检查组，对127个省级单位、20个社会团体接收救灾捐赠资金的管理使用情况，进行了专项监察审计。自8月下旬起，从全省轻灾区和非灾区抽调60名审计人员，参与纪检监察机关牵头组织的对全省392个重灾乡镇救灾资金物资监督检查工作组，开展对基层乡镇的专项监督检查。目前，全省救灾资金物资的审计监督工作已取得阶段性成果。
二、救灾资金和物资的基本情况及审计总体评价
截至8月12日，我省抗震救灾资金收入共计578.10亿元，其中：财政性资金456.47亿元（上级拨入402.92亿元，省本级安排29.07亿元，市、县安排等24.48亿元）；捐赠资金121.63亿元（上级拨入22.11亿元，省本级募集18.95亿元，市县募集27.72亿元，外省转入52.85亿元）。
救灾资金支出共计167.66亿元，其中：财政性资金支出144.43亿元（综合财力补助、民政救济、卫生、公安、教育、广电等救灾支出141.90亿元，购买物资拨付2.53亿元）；捐赠资金支出23.23亿元（民政救济、卫生、公安、教育、广电等救灾支出21.38亿元，购买物资拨付1.85亿元）。
救灾资金结存共计410.44亿元，其中：财政性资金312.04亿元（省级结存226.17亿元，市、县级结存85.87亿元），捐赠资金98.40亿元（省级结存61.70亿元，市、县级结存36.70亿元）。
前一阶段对抗震救灾资金物资的审计情况表明，我省救灾资金物资管理与使用的总体情况是好的。灾情发生后，我省各级党委、政府和有关部门迅速落实一系列监管措施，确保了抗震救灾资金物资筹集、管理与使用的及时、安全、有效。
一是反应迅速抓得早。随着应急I级响应的启动，省委、省政府迅速成立省“5·12”抗震救灾指挥部，在统一领导、指挥抗震救灾的同时，加强对救灾资金物资的统一组织、调配，及时下发了《关于加强抗震救灾款物监管工作的通知》。刘奇葆书记、蒋巨峰省长多次指示，要严格监管，确保救灾款物的规范管理和使用，确保廉洁救灾。省委及时成立了省抗震救灾款物监督检查领导小组，加强对救灾款物监管工作的组织领导。省委、省政府及有关职能部门在较短时间内，就抓紧出台了《关于加强救灾捐赠资金管理的规定》、《四川省救灾捐赠款物管理使用过错责任追究办法》等10多个管理制度、办法，促进了救灾资金物资管理使用的及早规范。
二是措施到位抓得实。财政部门积极筹措救灾资金，及时开通资金拨付的“绿色通道”，明确了“调度资金先保急需、灾情评估后再作确认”的资金安排原则，有力保障了灾区群众在住、食、医等方面的基本需要和抗震救灾工作的顺利开展。民政部门、红十字会和慈善总会等主要接收、管理救灾资金物资的部门、单位，严格执行有关规定，及时完善了款物接收、拨付审批手续及拨款程序，建立了有效的内部制约机制，并向社会公布救灾资金物资收入、支出情况，接受社会监督，救灾资金物资管理与使用的规范程度不断提高。各地党委、政府及有关职能部门，认真贯彻执行中央和省的各项政策及制度规定，坚持阳光操作，确保了救灾资金物资规范管理措施的及时到位。
三是综合监管抓得严。按照省委、省政府统一部署，在审计机关加强审计监督的同时，纪检监察部门及时向救灾款物收发的重点部门、单位和重灾市（州）派出监督工作组，面向社会征聘社会监督员，从重从快查处违纪违法行为，严明了救灾款物监管纪律；其他职能监管部门相互配合，认真履行职责，积极开展了综合监管和社会监督工作。目前，一个反应灵敏、运转高效、上下协调有序、部门配合得力的救灾资金物资监督体系已在全省建立。
经过各级各方面的共同努力，我省救灾资金物资管理与使用在应急抢险初期比较忙乱的状况迅速得到了改进，并逐步实现了有章、有序、有效的规范管理，得到了中央的充分肯定和社会的广泛认可。至目前，审计尚未发现重大违法违纪行为，所查出的一些需要改进和规范的问题，绝大多数都不是主观、恶意的，且涉及量占救灾款物的比重很小，并及时引起了各级各部门的重视，现已经或正在得到及时整改和纠正。
三、审计发现的主要问题及整改纠正情况
审计发现，由于灾情极重且大范围救灾为历史所罕见，救灾资金和物资应急管理机制本身不尽完善又无实践经验可循，一些地方、部门和单位在救灾资金物资管理、使用和相关政策执行等方面，还存在一些不够规范和合理的问题。
（一）救灾资金接收、使用、管理方面的主要问题。
1.一些地区和单位在救灾初期所接收的捐赠资金上报和存放不规范。有的未按要求及时、足额上报当地抗震救灾指挥部，不利于及时掌握情况、统筹安排使用。如7月中旬前的审计反映，省级有21个单位接收的捐赠资金4.22亿元未向民政部门报告，经审计或专项清理检查后才予补报。在资金存放上，一些具有经常性接收捐赠职能的单位，未设置专门账户接收管理捐赠资金，而是将其与单位经费账户合在一起，不便于对捐赠资金进行严格管理；有的未及时缴入财政专户，不利于资金的统一管理与统筹安排；个别单位甚至存放于私人账户，给资金安全留下了隐患。如平武县检察院、内江市龙会镇民政办将收到的捐赠现金24.7万元以个人名义存入银行等。
2.一些地方应急资金使用不够及时、恰当。由于各地大量应急物资、设备多以赊购方式采购，而资金结算较慢，影响了资金使用进度的准确反映；个别地方和单位将救灾资金安排用于机关部门运行开支；有的业务部门对轻重灾区平均分配专项救灾资金，由于地区间灾情与救灾需求差异大，以致有的地方用不出，有的地方又不够用；许多乡镇由于交通通讯中断、金融机构受损等原因，影响了灾民救助资金的及时兑付。
3.个别地方和单位多申报救灾资金。如有的多报多领财政补助金；有的多申报采购支出；有的多申报医疗救治费用，个别医院甚至以弄虚作假的手段冒报地震伤员救治费用，而有的主管部门未建立严格的应急采购资金支付审查制度，导致有的救灾支出报账不实。如都江堰市安龙镇卫生院假借地震伤员的名义或虚增地震伤员的就医次数，虚开处方800多份，并将虚开处方中的药品用于冲抵救灾药品的消耗，套取救灾药品价值22.68万元。经审计移送处理，该市卫生局已对该院院长钟某给予撤职处分。
（二）救灾物资接收、分配、管理方面的主要问题。
1.一些地方接收、发送捐赠物资的上报数据不完整不确实。这主要反映在应急抢险阶段，由于物资种类多、来源广、数量大，计量单位不统一，一些地方登记、入账不及时，发送手续不健全，上下环节不衔接，导致上报数据与实际情况、上下级之间的数据出现较大差异。如截至6月12日，雅安市接收大宗物资台账与省转来的统计表核对，粮食、食用油、帐篷都有较大差距；有的地方只上报了汽车运送的物资，未包括飞机和火车运送的物资等。
2.一些地方救灾物资分配使用和应急物资采购不合理。有的部门向非灾区及其直属单位分配捐赠车辆等物资；有的部门采购救灾物资未落实控制制约措施。如绵竹市卫生局等单位6—7月采购价值近100万元的药品，未经有关方面批准，部分药品器械的接收、保管、发放等工作均委托某公司进行，使其集采购、供应和管理于一身，缺乏有效制约。
3.一些地方救灾物资存在积压或不适用的情况。由于信息不畅、供需脱节、产品质量不合格等原因，造成一些地方的捐赠物资出现结构性过剩，部分救灾物资出现积压或不适用。如截至7月中旬的审计反映，茂县、黑水县帐篷需求基本饱和时，州政府又调入1万余顶帐篷；什邡市在粮食已完全能满足需要的情况下，省红十字会又将500吨大米调入该市，增大了库存；全省有7000余吨消毒杀菌药物，短期内无法用完，有的又没有相应的存储条件，存在安全隐患，有的县就出现了消毒杀菌药物自燃、泄漏等情况。
4.部分设备物资的财务管理和实物保管不当。一些单台价值较大的设备未及时入账纳入固定资产管理，有的是因为应急抢险未来得及入账，有的是因为无发票手续、不知道价格无法入账，有的是权属关系不明而不便入账；一些地方将食品、药品、旧衣物等混存于同一库房，有的基层单位保存药品食品等物资的存放条件较差，导致部分物资损失。
（三）落实和执行抗震救灾政策方面的主要问题。
1.少数地方的个别单位发放救助金时存在搭车收费或自行设置附加条件等不合规行为。有的村社发放救助金时抵扣村民的水费和公路集资款。如广元市元坝区大朝乡、丁家乡在发放救助金时，先由村民在救助金发放表上签字，同时向村民开具村道公路硬化款收据，要求村民以救助金抵扣公路集资款，经抽查，丁家乡青龙村337户受灾群众的10.11万元补助金被抵扣，损害了受灾群众利益；有的村社在发放灾民救助金时，灾民签字数与实发数不一致，签多领少；有的按村民平均发放救助金；崇州市怀远镇将拆除危房与发放救助钱粮挂钩，造成该镇221户不愿拆除危房的困难群众一直未能享受救助；汉源县九襄镇城乡建设管理所依据受灾农户自报面积，按每平方米15元的标准，向该镇规划区内的20户因灾重建房屋的农户收取城市基础设施配套费4.61万元。
2.一些地区、部门和行业单位在国家规定的抚慰金标准基础之上，另行增加发放抚慰金，标准不一，容易引发攀比。如省气象局给予北川县气象局受灾职工每人5万元生活困难补助。
3.部分政策兑现落实不够及时。有的因失踪人员的遇难者身份一时难以确认，发放抚慰金进度较慢；有的因受灾房屋鉴定进度等原因，发放受灾农户建房补助不及时等。
4.一些地方因未安排或未明确抢险救灾必要运行费用的列支渠道，导致一些乡村违规向灾民收取救灾物资短途运输费和房屋受灾鉴定费。
对审计发现的问题，省委、省政府和各地各部门都十分重视。刘奇葆书记多次强调，要切实抓好救灾款物监管和审计整改工作。蒋巨峰省长、魏宏副省长在审计情况专报和审计公告上多次作出批示，要求认真抓好整改，严格管理救灾资金和物资。省政府出台了《四川省汶川特大地震灾后重建行政效能问责规定（试行）》等监督管理规定，促进了整改问责的落实。同时，这次审计从一开始就采取全程跟踪、动态监督的全新模式，针对发现的问题及时向被审计单位和政府提出审计建议，促进各类问题得到及时纠正和改进。
各级各部门认真履行职能职责，通过完善制度、健全机制，开展了大量的整改工作。在资金管理方面，前阶段一些地方出现的上报数不完整、分配不够合理、拨付不够及时、报账审核不够严格等问题已经及时得到纠正，一些应当上缴的资金已及时转入财政专户。在物资管理方面，各地、各部门加强了接收发放登记、分类清理等工作，一些记载不全的物资已补充造册登记，手续不全的进行了完善；积压物资的处置也已全面开展，如药品和医疗物资的清理处置，省卫生厅就及时出台了《剩余抗震救灾药品医疗器械处置意见》，并召开了全系统专门会议安排部署。对政策执行方面的问题，救助政策兑现不及时的，已通过改进和加快享受政策对象的鉴定、解决各种客观性阻碍因素等措施，及时予以拨付或发放；一些地方专门发出通报，明令禁止基层村社抵扣、克扣救助款的行为。纪检监察部门还对少数违规的直接责任人员给予了纪律处分。目前，尚未整改完毕的问题正在抓紧进行。
四、下一步工作的主要打算
按照审计署安排，汶川地震应急抢险、灾民安置阶段的救灾款物审计将至今年9月底告一段落，整个审计情况审计署将在10月份统一向社会公告。在此期内，全省审计机关将本着不减力度、调整重点、拓展深度的要求，合理调配审计力量，善始善终地抓好现阶段救灾资金和物资的审计。一是配合监察、民政、财政部门，抓好对全省392个重灾乡（镇）的专项监督检查；二是对重点部门的应急采购资金及大额救灾支出进行专项审计；三是检查农房建设等安民新政策的贯彻落实情况；四是做好前阶段审计成果运用与转化工作，加大跟踪督促力度，促进审计整改责任的落实；五是针对过去救灾资金和物资管理的制度缺陷与薄弱环节，组织开展调查研究，促进各级各部门进一步完善特大灾害应急管理与监督制约的长效机制。
目前，汶川地震救灾工作已全面进入恢复重建阶段。省委九届五次全会确立了“三年基本恢复、五年发展振兴、十年全面小康”的灾后恢复重建总体目标，并强调要严格救灾款物的分配、发放和监管，做到公开公平公正，取信于民，廉洁重建，促进又好又快地建设灾后美好新家园。为此，全省审计机关将全力以赴抓好灾后恢复重建资金物资的审计监督工作。
（一）认真总结前段救灾款物审计工作经验，切实加强恢复重建资金物资审计的组织领导。全省审计机关将紧紧围绕省委九届五次全会提出的恢复重建目标，把前段救灾款物审计工作的成功经验运用于恢复重建审计工作之中，切实处理好监督与服务的关系，树立抓好审计监督就是服务于恢复重建、服务于经济社会发展的观念，把恢复重建资金物资的审计作为各项审计工作的重中之重，作为围绕中心、服务大局的重要政治任务和主要工作来抓，逐级完善组织领导机制，不断加大审计监督力度，切实开展好恢复重建资金物资的审计工作。
（二）抓紧制定恢复重建审计工作方案，及时作好全过程跟踪审计的安排部署。要按照《汶川地震灾后恢复重建条例》和国务院灾后恢复重建规划、省政府灾后恢复重建规划实施方案的规定，围绕省委、省政府和审计署的统一要求，抓紧制定《全省地震灾后恢复重建审计工作方案》，着手安排对各级政府投入、社会募集的灾后恢复重建资金物资的筹集、分配、拨付、使用与效益情况，进行全过程跟踪审计。根据灾后恢复重建项目的特点，分类确定审计责任主体，逐级落实审计监管制度，搞好各类审计项目的统筹安排，实现与其他专项审计的有机结合，确保恢复重建资金物资的安全、有效。
（三）认真搞好审计资源整合与专业培训，确保恢复重建资金物资审计效果。按照全省恢复重建的总体目标，整合全省审计力量，组织分层次、分类别、分重点的专业培训，明确和掌握恢复重建审计的具体要求，切实把审计重点放在促进恢复重建政策的全面贯彻落实上，放在确保恢复重建资金物资管理使用的合法、合规与效益上，放在推进恢复重建规划的全面实施与实现上，确保审计监督取得实效。
（四）进一步加强审计与其他监管部门的协作配合，不断完善恢复重建资金监管的长效机制。前一阶段救灾款物监管工作的实践表明，监察、审计、财政、民政等部门横向密切协作、上下联动配合，是有力、有序、有效的。下一步，省政府将进一步督促各有关监管部门，继续发挥建立协作和联动监督体系的优势，把资金物资的拨付管理、重建政策的执行与审计动态监督、监察追踪问责紧密结合起来，进一步加强部门配合沟通，促进各监管部门的协作渠道更加通畅、监管效能进一步提升，促进全省灾后重建工作的顺利推进。